中山市社区建设与社区民主法制建设的调研报告

中山市法院民一庭 李世寅

 

    随着社会主义市场经济体制的不断完善和城市化进程的不断加快，社区在服务市民生活、促进城市化发展和提高社会进步程度等方面的作用越来越大，建设社区，已成为城市精神文明建设一项重要而紧迫的任务。建设社区是构建和谐社会的基础性工程。也是推进基层民主法制建设的主要阵地。搞好城市社区建设具有特别重要的意义。

一、社区建设问题的提出及其重要意义

    (一)、“社区”的概念

    社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体与社会组织，社区组织是构成社区的基本细胞，从组织社会学的角度，社区是由多种社区组织的子系统组成的大系统。

    (二)、社区建设的必要性

    1、加强社区建设是社会主义市场经济发展的迫切需求

    首先，市场经济使社会的流动性加剧，社会成员的“单位”、“组织”属性逐渐减弱，大量的“单位人”转化为“社会人”，大量的农村人口涌入城市，此外还有大量从事个体、私营企业人员处于松散的管理状态。其次，企业深化改革，转换经济机制，企业办社会的职能，企业退休职工的管理，企业下岗职工的再就业和社会保障等，都将分离到社会，必须有一个载体来承接；第三，政府机构改革，转变职能，许多社会职能、服务职能，除一部分可以通过中介组织承担外，大部分也要由一个新的载体来承接。人员的社会流动性增强，企业深化改革，政府转变职能，使得计划经济体制的城市基层社会管理方式很难适应，迫切需要一种新型的管理模式取而代之，这种模式最好的选择就是社区管理。

    2、加强社区建设是提高居民生活质量的迫切要求

    随着经济的发展，群众富裕了，越来越讲究生活的质量，经济体制改革的深化，住房、医疗、养老、就业等体制的改革，城市居民同所居住社区的关系愈来愈密切，在社区服务，居住环境，文化娱乐、医疗卫生等方面，群众的要求会越来越多，越来越高。但是，目前城市在管理和服务方面还不能满足群众多方面、多层次的需求，因此，必须在拓展社区服务的基础上，推动社区建设。

    3、加强社区建设，是加快城市现代化进程的迫切需求

    目前，城市基层管理普遍滞后，居民整体素质的现象仍然存在，因此，加强社区建设，提高城市的管理水平，提高城市居民的整体素质和文明程度，才能加快城市现代化的步伐。

    4、加强社区建设，是城市基层政权建设改革的迫切要求

    加强社区建设，改革城市基层管理体制，探索具有中国特色的城市基层管理的新路，是加强基层民主政治建设的一条有益的探索之路。

二、社区建设的指导思想、基本原则、任务和目标

    （一）指导思想。

    必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以提高居民生活质量和文明程度为宗旨，充分发挥党在社区建设中的领导核心作用，以社区党组织和自治组织建设为重点，以街道（镇）、社区居民委员会为依托，以发展社区服务为龙头，继续深化城市管理体制改革，强化社区管理功能，推进基层民主，密切党群关系，维护社会稳定，促进城市经济与社会的协调发展。

    （二）基本原则。

    l、以人为本，服务居民。社区建设必须以社区居民最广泛的参与为根本，以实现人的全面发展为最终目标，要充分体现社区民意，以社区群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应为检验标准，把服务社区居民作为社区建设的出发点和归宿。

    2、资源共享，共驻共建。充分调动社区内的党政机关、企事业单位、社会中介组织、居民群众等一切社会力量参与社区建设，运用市场机制合理配置本社区内可以利用的人力、物力、财力及其它社会资源，最大限度地实现了社区资源的共有、共享，形成共驻社区、共建社区的氛围。

    3、责权统一，管理有序。进一步深化城市基层管理体制改革，健全和完善社区自治组织，明确市、区、街道与社区的职责分工，逐步形成条块结合、以块为主的新型社区管理体制。要着力强化社区的服务、管理功能，寓管理于服务中，逐步增强社区的凝聚力。

    4、扩大民主，居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区；在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

    5、因地制宜，循序渐进。要实事求是，立足本地实际，突出各区特色，制订科学合理的社区建设发展规划，从居民群众关注的热点、难点问题入手，有计划、有步骤地实现社区建设的战略目标。

三、社区建设应当包括的内容

    社区建设包括以下内容：

    （一）、社区组织，即按照社区构成要素划定社区，建立社区自治组织和新的社区管理体制。

    （二）、社区服务，即面向社区残疾人、老年人、儿童、优抚对象的社会困难群体的社会福利和社会救助等服务，面向社区居民的便民利民服务和面向属地单位的社会化服务。

    （三）、社区民主法制，即社区的治安保卫、民事调解、帮教失足青少年、联防互助和其他社会治安综合治理工作。

    （四）、社区文化，即社区各种群众性的文化、教育、体育、科普等活动。

四、社区建设发展所出现的三大趋势

    （一）、社区工作任务会越来越重

    毫无疑问，居民生活质量的多层次需求，将随着居民收入增加，生活水平提高，不断出现新的需求，居民参与民主法制建设的热情也会越来越高，而企事业单位剥离社会职能的情况，将随着改革的深入，剥离得越来越彻底；居民而对社区的依赖程度，将会越来越大；流动人口、下岗再就业等工作将是长期工作任务，个体、私营人口，以及老龄人口也将越来越多，社区工作任务，将随着社区单位、居民需求而加重，社区建设民主法制工作也将很快进入迅速推进时期。

    （二）、以人为本的社区工作越来越突出

    围绕着服务居民，满足居民需求，是社区建设的主要内容。社区建设也只有以人为本，社区建设才会有生命力。居民需求，将是多方面、全方位的，包括经济、政治、文化、教育、环境等，在居民民主权利要求方面，随着社会主义民主政治建设的推进，居民的民主意识将会进一步增强，居民参与社区工作和社区政治生活将会越来越密切；在居民生活需求方面，随着生活水平的提高和对生活质量的需求，对社区服务的要求也会越来越多层次、多样化；在居民人际关系的要求方面，将更注重特长、潜力的发展以及别人对自己的尊重、理解、关心等等，所有这些都说明，以人为本，将成为社区建设的主要内容，是根本的出发点和落脚点。

    （三）、社区管理体制改革越来越迫切

    城市社区虽然有很大发展，但社区的管理任务越来越繁重。这些任务单纯依靠政府专业管理部门已难以完成，继续维持政府包揽一切的城市管理模式也难收成效，社区管理必须走社会化道路，就是把政府包揽一切的传统管理模式，改造成在党委和政府领导下，健全社区组织体制，完善社区功能，培养社区意识，使社区政府组织、社会团体、企事业单位和社区居民都成为城市管理的参与者，逐渐建立完善社区保障制度、社区服务体系、社区安全体系，社区环境卫生和防灾灭灾保障制度、社区精神文明建设运行机制，以及社区民主保障制度等，逐渐达到社区建设相应目标。

五、中山市社区建设的基本情况

    中山市社区建设从2001年8月正式展开，几年来，在市委市政府的领导下，各级各部门认真贯彻中委办[2001]42号文件精神，以石岐区为试点，以城市基层体制改革为突破口，稳步推进，初步形成了党委、政府重视，部门齐抓共管，居民社区意识明显增强，社区各项事业蓬勃发展的良好局面。

    （一）、领导重视、措施到位。

    中山市市委、市政府十分重视社区建设工作，在2001年8月就成立了由市委余荣伟副书记为组长，市委常委王广泉、副市长姚志彬为副组长，30个相关部门为成员单位的社区建设工作领导小组。领导小组办公室设在市民政局，30个社区建设成员单位相应确定了分管领导和日常工作联络员。各镇区有相应成立了以党政主要领导为正副组长的社区建设工作领导小组。为加强对全市社区建设的指导，市社区建设领导小组先后制定了一系列切实可行的政策文件，印发了市委办、市府办《转发市民政局〈关于加强中山市社区建设的意见〉的通知》（中委办[2001]42号文）、《中山市社区建设成员单位职责分工（试行）》（中委办[2002]29号），以及《中山市社区建设工作标准（试行）》、《中山市社区资源共享实施意见（试行）》等，并确定以石岐区作为市社区建设工作的试点。2002年8月，市社区建设领导小组办公室组织了部分成员单位及石岐区、东区、西区的有关领导到上海参观学习，上海社区建设的先进经验，有力地促进了社区建设的步伐。

    （二）、顺利完成城市基层管理体制改革工作。

    城市基层管理体制改革是推进社区建设的前提和基础。自2001年8月以来，中山市对城市基层管理体制进行改革，顺利完成了科学划分社区，民主选举社区居民委员会，全面开展社区规范化建设等工作任务。

    1、科学划分社区。中山市社区划分及“村改居”工作与全市行政村调整同步在2001年开展，2002年初完成。中山市原有居委会102个，通过调整撤并和70多个村委会的“村改居”后，目前全市共设置社区居委会108个，其中城区社区居委会60个，镇属社区居委会48个。社区居委会平均户数为1356户，比改革前增加了493户，平均管辖的面积由原来的0.37平方公里扩大到0.83平方公里。新的社区布局，扩大了社区管辖范围，精简了机构，整合了社区资源，改善了社区居委会的办公环境和公共设施，提高了社区的管理效能。

    2、民主选举社区居民委员会。根据广东省社区建设有关工作文件的精神，中山市结合第二届村民委员会的换届选举，于2002年上半年一并组织实施了首届社区居民委员会的选举。由于组织有力，宣传到位，居民广泛参与，中山市一次性完成选举的社区居委会有98个，一次选举成功率达97.7%。通过民主选举，全市居委会干部的整体综合素质明显提高。新当选的652名社区居委会成员，平均年龄为43.5岁，其中具有大专和高中以上文化的占69％,通过首届社区居委会选举，不但建立了社区组织力量，而且培养了广大居民的民主意识、社区意识,为全面推进社区建设打下了基础。

    3、大力推进社区规范化建设。按照社区建设的要求，中山市对社区进行了规范化建设。一是明确了职责，理顺了关系。明确了社区居委会是在社区党组织领导下城市基层群众自治组织，明确了政府及政府部门与社区居委会是指导关系，明确社区居委会实行依法自治、依法管理社区内公共事务，物业公司等社区单位接受社区居委会的管理和监督等。二是建立健全社区党组织、社区居民委员会组织工作制度和社区居民会议、社区居民代表会议制度等，制定居务公约。三是抓好社区“两委”成员的培训。2002年社区选举结束后，中山市及时举办了社区党支部书记和社区居委会主任培训班，各镇区相应组织了社区其他成员的培训,有力提高了社区“两委”干部的工作能力和水平。

    （三）、加强社区基层组织和队伍建设。

    一是社区党建工作在市委组织部推行固本强基工程后进一步得到加强。全市各社区均设有党总支或党支部，“两委”交叉任职的比例较高，部分镇区如大涌镇的居委会实现了100％的交叉任职，有些镇区派出政府和镇属单位的干部到社区任支部书记，使党组织在社区建设工作中的领导核心地位进一步加强。各社区党支部的民主生活会议、党员联系群众、党员联系社区事务等制度也不断健全，并能定期开展各类党员活动，组织党员为社区排忧解难，使社区内党员的凝聚力和号召力进一步提高。二是各镇区高度重视居委会建设，确保落实人员经费。各镇区基本上将社区居委会办公和人员经费纳入了当地财政预算，保证了经费的落实。如三乡镇各居委会每年向镇政府提交计划预算，经审批后由镇财政统一拨款，每年约200万元；小榄镇按照每个居委会成员每人每年5万元的标准下拨办公经费，并另外下拨环卫、卫生等经费。三是各社区普遍建立了青年志愿者为核心的各类社区志愿者组织，在社区内广泛开展了以助老、助残、助困为主题的各类志愿者活动，深受社区居民的欢迎。2003年，中山市青年志愿者协会被国家民政部评为全国优秀社区志愿者组织，并有两名成员被授予全国优秀社区志愿者称号。西区长洲社区党总支书记黄乃衔同志被评为全国优秀社区工作者。

    （四）、社区基础设施建设取得新的突破。

    几年来，中山市社区基础设施和服务设施建设取得重大进展。一是社区办公用房条件进一步得到改善。各镇区认真抓好居委会办公用房的落实。如神湾镇克服经费和公房不足等困难，采取多种措施使居委会办公面积达到了标准；小榄、黄圃、大涌、东升等镇区的社区居委会内建了接待窗口、档案室、会议室、多功能活动室等办公区域，电话、计算机等办公设备也一应俱全；市国土资源局通过公有房屋调整解决了石岐区大维、联安、仁厚、桂园等4个社区居委会的办公用房，城区社区居委会办公用房困难的情况得到缓解。目前全市社区办公用房普遍达到省规定的标准。

    二是社区配套设施不断完善。为针对“村改居”社区配套设施不完善的实际，很多镇区加强了对社区内道路、公园、学校等公共设施的改造改建，绿化美化社区，营造了良好的社区环境。东凤镇在东兴社区内原有的东凤镇投入近300万元建成凤凰公园及文化广场，并投入50多万元扩建社区内道路。大涌镇投入288万元为各社区铺设水泥路面，实现了全镇道路硬化率100％。我市通过实施“园林体育”工程、“三边”工程和“一村一场”工程等，构建社区体育健身设施服务网络。我市在市体育馆兴建全民健身广场后，火炬开发区、石岐区、三乡、黄圃、古镇、神湾、五桂山等镇也先后投入资金兴建本辖区的全民健身广场，沙溪、南朗等镇也积极对原有体育场地进行了改造。目前，中山市全部社区都已建成有一定数量和规模的体育设施和体育场地，初步实现了体育进社区的目标,市社区体育工作受到省的高度评价。与此同时，中山市社区卫生服务继续向前发展，目前共建成社区卫生服务中心29个，社区卫生服务站129个，建立社区个人健康档案28万份。仅去年就新建成社区卫生服务站20个，覆盖人口12万人，基本建成了覆盖全市社区的卫生服务网络架构。

    三是“星光老年人之家”等社区服务设施迅速发展。各镇区抓住推行“星光计划”的有利时机，大力推进社区服务相关设施建设的发展。全市去年共投入资金2058万元，建成“星光老人之家”82个，完成了省下达的建设目标。石岐区有18个社区居委会建成了“星光老年之家”。东明社区的“星光老年之家”管理规范，活动内容丰富，深受当地老人的喜爱。大部分镇区居委会均建成了1个或以上的社区服务站，火炬开发区等镇区还在每个社区均建立了大型社区服务中心。黄圃镇文明社区的社区服务站面积达到1000多平方米，为社区居民提供娱乐、健身、康复等多种服务；东区也投入100多万元在丽景湾小区建成了区一级的社区服务中心。据统计，2003年全市新建成各类社区服务设施29个，其中具有综合功能的大型社区服务设施4所，使全市各类社区服务设施总数达到了338个。

    四是挖掘潜力社区资源共享初见成效。为充分发挥社区资源作用，挖掘资源潜力，去年，中山市出台了《中山市社区资源共享实施意见》，各镇区按照要求，对社区居民开放了社区内政府机关、敬老院、学校、幼儿园等单位的文体娱乐设施。港口镇的敬老院、文体活动中心、图书室等社区设施，无论社区居民或外来人员都可以自由免费入内活动。这些共享措施有效地解决了社区活动设施不足的问题，提高了社区单位和居民的归属感，产生了良好的社会效益。

    （五）、社区功能进一步完善。

    在市各有关部门、各镇区政府的指导和帮助下，市社区功能得到进一步完善和发展。一是社区环境得到加强。各镇区进一步加强了社区内环卫队伍和环卫设施的建设，增加了社区内垃圾中转站和垃圾箱的设置，大部分社区的路面的保洁率达到100％，生活垃圾收集率100％，垃圾清运做到日产日清，并逐步推行生活垃圾分类收集。二是社区警务工作不断推进，继2002年9月在石岐区、小榄镇开展设立社区警务室试点以来，目前全市已建成社区警务室11个，36个正在建设当中。三是法律服务得到发展，目前全市有89个社区成立了法律服务室，积极开展法律宣传和法律援助活动。全市108个社区全部设立了人民调解委员会，对社区内的群众纠纷及时排查，把矛盾化解在萌芽阶段，有效维护了社会稳定。

    （六）、社区文体活动蓬勃发展。

    一直以来，中山市社区文体活动作为社区建设一项重要内容来抓。各镇区大力组建以社区居民为主体的各类文体、艺术团队，利用社区体育设施积极开展全民健身运动，定期组织篮球、健身操等比赛，部分社区每年还定期组织居民参加社区运动会，这些群众喜闻乐见的活动内容吸引了大量社区居民的参与。去年，中山市就举办了大型的社区文化艺术节，有效地丰富了社区群众的文化生活，促进了社区文明风尚的形成，并增强了居民的社区认同感。

    此外，有关部门积极按照社区建设职能分工要求，积极深入社区基层开展工作，起到了较好的效果。市残联积极开展以家庭训练为基础的社区康复活动，对社区内的残疾人进行康复训练；市计生局制定了《中山市社区人口与计划生育事业发展规划》，加强了对社区人口与计划生育工作的指导；市教育局在各社区兴办成人文化技术学校，开展各类培训活动，并在石岐区、小榄镇等镇区建立社区教育试验区，积极探索社区教育的运行管理机制，并取得了很好的效果。

六、中山市社区基层民主建设的主要做法：

    （一）、积极推进社区居委会的民主建设，努力营造文化和谐的社区氛围

    1、认真执行《居委会组织法》，依法保障社区居民的民主选举权利。

    2005年是中山市第二届社区居委会的换届选举年，认真做好社区居委会的选举工作，保障社区居民的民主选举权，是增强社区居民的社区认同感的前提和基础，也是推进社区建设，营造社区文明和谐氛围的重要工作内容。目前，中山市有社区居委会104个，其中城区社区居委会有51个，农村乡镇社区由53个。其中属于“村改居”的社区居委会就有78个，占社区居委会总数的75%。因此，社区选举的重点是抓好“村改居”社区居委会选举的组织领导工作，根据省村（居）选举工作的部署和有关要求，我们将进一步制定社区居委会选举的具体实施方案，保证社区居民直接能够参与社区的民主选举，切实维护好社区居民的民主选举权利，具体的工作原则是：第一，社区居民小组长和社区居民代表要实行社区居民的直接一人一票产生的原则，而且要保证居民参选率在80%以上；第二，按照民主不倒退的原则，本届整村改居的社区仍然按照原村的要求实行直接选举产生社区居委会成员；第三，上届实行户代表或居民代表选举产生社区居委会成员的，应在组织实施许可的情况下加大宣传组织力度，力争实行选民直接投票选产生社区居委会成员。

    2、建立健全社区居委会工作制度和社区居民代表会议制度，规范和完善社区重大事务民主决策制度。

    社区建设除了有一个良好的社区资源环境外，还必须建立和形成良好的社区组织运行管理机制，社区居委会是社区居民会议和社区居民代表会议决定事项的日常工作执行机构。只有社区居委会的工作出发点完全符合社区居民的愿望和要求，社区居民才能真正支持和拥护社区的各项工作。因此，建立健全规范的社区居民代表制度，及时听取收集广大社区居民的意见，形成上下齐心协力的参与力量，社区的各项事业才能蓬勃发展，生气勃勃。按照《居委会组织法》的有关规定和目前中山市社区现实状况，社区居民决策的制度和决策事项的重点内容包括：一是建立定期的社区居民代表会议制度和重大事项及时召开会议制度，以及部分（三分之一以上）居民代表要求召开会议制度，以加强社区民主决策工作制度的落实。二是按照社区发展的要求，根据社区自身的特点和居民认同感的需要，尊重社区居民的意愿，制定规范的社区居民公约，形成以社区居民自我管理、服务、教育为机制的社区自治体系。三是结合社区自身的人文特点，尊重大多数居民的历史、文化和风俗的沿袭，形成鲜明的特色社区文化，营造良好的社区氛围，调动广大社区居民参与的积极性。从而全面推动社区各项事业的整体发展。

    （二）、坚持社区管理与社区服务并存的原则，努力把社区管理寓于社区服务中去

社区管理是传统的政府工作，行政化色彩较浓，在一定程度上有强加于社区居民接受的感觉。因此，社区居民的参与性不高，社区居委会成为社区的唯一工作者。其实，社区管理也只不过是提供社区居民日常生活与工作服务的基本形式，社区太多数事务都是居民平常的生活需要，如文化活动、娱乐健身、卫生清洁、个别社区环境整治等。其他社区管理工作都是政府有规定必须遵守和执行的事项，社区居民也早已了如指掌。社区居委会只要把社区居民日常所关心的各项服务做好了，社区居民对社区居委会的工作认同了，就会主动参与社区管理的各项事务。重点是加大社区服务场所的建设，如社区老人活动中心、社区健身体育场所、文化图书阅览室等，同时，建立各项群众文化体育组织和志愿者队伍，不间断地开展社区群众性活动。让社区居民感受到社区家庭式的服务，增进社区居民相互的沟通、认同和依赖，从而激发社区居民对社区的责任感和荣誉感，促进社区管理各项工作的全面落实，社区管理将出现一个团结和谐文明的新景象。

    社区建设需要广大居民群众的积极支持和参与。为使工作深入民心，做到家喻户晓，我们结合划分社区、民主选举等重要工作，大力宣传社区建设及基层管理体制改革的重要意义。各镇区召开了由镇区、居委会干部及居民代表参加的动员会，组织学习城市基层管理体制改革的要求、指导思想、方法和工作步骤。并通过广播、电视、宣传车进行宣传，使广大居民群众充分认识到全面开展城市基层管理体制改革，建立新型社区，是不断推进城市化进程，扩大基层民主，加强城市民主法制建设的具体体现。据统计，仅石岐区就召开各类动员会100多次，张贴标语2000多张，宣传横额280多幅，电视宣传播放1000多次。通过广泛深入的宣传，使社区改革工作成为居民群众关心和谈论的热点问题。

    （三）、科学划分社区，全面理顺管理体制

    调整、科学划分社区，是城市基层管理体制改革、推进社区建设工作的前提。在工作中，我们主要抓了以下几方面工作：

    1、明确划分标准，制定调整方案。根据省的有关文件精神，结合中山市实际，按照以人为本、便于服务管理、便于利用社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等构成要素，对城镇原居民委员进行全面规划，按照一个社区一般1000—3000户标准，科学合理划分社区。对于无土地或人均土地面积少于全市人均三分之一的村，实行“村改居”，建立新型社区居委会。新设置的城镇社区统一称作社区居民委员会。

    2、严密组织实施。为保证社区调整划分和村改居工作的顺利进行，严格要求，稳步实施。首先，全面审计，加强管理。在调整合并和改制前，对原居委会和村进行财务审计，弄清家底。其次，严明纪律，严格开支。实行调整合并的居委会和改制的村，在调整合并和改制前要管理好资金和财产，不能以任何形式突击花钱和处理财产。第三，认真做好各项交接管理工作。各镇区成立了专门工作小组，对社区划分和改制后的工作交接、管理架构、人员安置等，按有关政策，妥善处理，并统一社区居委会的印章和牌匾的收缴和制作，使各项工作顺利进行。

    3、严格检查验收。全市社区划分和“村改居”工作于2002年1月初完成。目前，通过调整划分和“村改居”后，全市共设置社区居委会104个，其中“村改居”社区居委会56个。将原居委会102个，调整撤并54个，比改革前减少52.9%。石岐区的社区调整力度最大，由原来辖70多个居委会、12个村委会，通过2至3年的调整和改制，合为38个社区居委会。目前，中山市设置的社区居委会，平均户数为1356户，比调整前增加了493户。每个社区居委会的管辖面积由原来的平均0.37平方公里扩大到0.83平方公里。新的社区布局，扩大了社区管辖范围，精简了机构，整合了社区资源，改善了社区居委会的办公环境和基础设施，提高了社区的管理效能。

    （四）、依法民主选举社区居民委会

    中山市于2002年1月至4月期间，组织了首届社区居委会选举。目前，全市104个社区居委会，已有103个选举产生了社区居委会组织，余下的东区街道办事处起湾社区居委会是由村改居而组建的，计划于年底完成选举工作。南区街道办的2个居委会也积极推进与周边村“村改居”后进行选举。由于各镇区的高度重视社区居委会选举工作，全市一次性完成选举的社区居委会有98个，一次选举成功率达97.7%。

    目前，全市共选举产生社区居委会成员652名，其中主任101名，副主任145名，委员408人。平均年龄为43.5岁，其中大专以上学历的38人，占6%；高中以上文化程度的412人，占63.4%。石岐区街道办事处240名社区居委会成员中，高中以上文化程度的接近70%，平均年龄41岁，初步达到了知识化、年轻化、革命化的要求。

    （五）、全面加强社区规范化建设

    全市完成社区居委会选举之后，中山市抓紧社区居委会自身的组织制度建设。

    1、建立健全社区各类组织。一是建立社区党组织，按照《中国共产党章程》的有关规定，每一个社区均建立社区党支部，明确社区党支部是社区的基层组织，是各类社区组织的领导核心。二是健全社区居民自治组织，各社区居委会都建立了社区居民会议和社区居民代表会议制度，明确了社区居民会议为社区最高决策机构。三是建立社区协商议事委员会、社区物业协调委员会，努力创造条件，积极支持和发展社区老年人协会和志愿者组织。

    2、明确居委会的职责，理顺各种关系。改革后，社区居委会是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。明确了政府及政府部门与社区划居委会之间是指导与协助、监督与服务的关系；理顺了镇区与社区居委会之间的指导、协调和服务关系；社区内物业管理公司必须在社区居委会的指导和监督下开展工作。确立了社区依法自治、依法管理社区内的公共事务工作原则。

    3、建立健全各项规章制度，实行居务公开。在市、镇区有关部门的指导下，各社区居委会制定和建立了居民公约、社区居民议事制度、社区居委会成员职责、社区居委会日常工作制度和三年工作规划。各社区居委会普遍设立了标准化的居务公布栏，将社区居委会成员职责分工、日常工作制度以及办理户口、计划生育等办事程序公布上栏。

    4、抓好社区居委会成员的上岗培训。在社区居委会选举完成后，各镇区立即着手对社区居委会主任、成员的上岗培训，并采取干部轮训、参观学习、聘请专家教授讲课的方式，对（村）居委会干部进行全面培训。市委组织部于近日举办了全市的（村）社区党支部书记和（村）居委会主任的培训班。通过专门培训，大大提高了居委会干部的工作能力和管理水平，为我市开展社区建设工作配备了强有力的干部队伍。

目前，社区居委会办公面积普遍达到60平方米以上。新成立的社区居委会和“村改居”的社区居委会办公面积普遍在100平方米以上，部分社区居委会还设置了警务室，基本设置了支部活动室、阅览室、娱乐室等场所。通过合理调配，社区居委会的办公环境发生了根本性的变化，极大地提高社区居委会服务能力。许多社区通过开展便民、利民、为民服务，加强了社区居委会与居民群众的联系，增强了社区的凝聚力。

    5、加快完善、建设社区服务设施。社区服务设施的建设是社区建设的基础。我市各镇区结合本地实际，挖掘潜力，完善、建设了一大批社区服务基础设施。石岐区已建立两个社区服务中心，面积达3000多平方米，投入资金300多万元，设立了少儿托管、老年人娱乐、保健、康复等服务内容。石岐区在东明社区投入120万元建立了第一个社区服务示范点。我市全面实施“星光计划”，以敬老院为基础，加快老年服务设施建设。据统计，目前，全市现有各类社区服务设施250多个，其中具有综合功能的社区服务设施有20多所。有力地推动我市社区建设的全面发展。

六、中山市社区建设和民主法制建设中的主要经验:

    （一）、变“无章理事”为“按章办事”，凝集社区自我管理向心力

    从解决群众办事难入手，变“无章理事”为“按章办事”，提高威信，凝集居民向心力，以适应城市现代化建设需要。从调查研究入手，本着有利于解决群众办事难和有利于提高社区自我管理水平的原则，逐步建立健全了党支部和居委会的各项工作职责和工作制度。规范了工作人员的行为，规范了各项工作的程序和要求，为“按章办事”提供了依据。同时，还把一些重要的规章制度挂到墙上，让广大居民了解我们各项工作内容、程序和工作人员的职责等等，既方便了居民办事，又接受了居民的监督。

    （二）、变“少数人管”为“齐抓共管”，增强社区自我管理活力

    不但要协调管社区里所有单位，而且要管社区里所有居民；不但要协助政府把辖区里行政事务管好，而且要把辖区里的自治事务管好。我们着重从以下几个方面开展工作：

    l、抓办事公开，让居民在参与管理中提高积极性。把办事公开当作调动群众参与社区管理积极性，不断增强社区自我管理能力的一项重要工作，从居务公开和财务公开入手，逐步拓展、规范办事公开的内容和方法。

    2、抓共建联动，让居民在参与创建中受益、奉献。我们把共建联动当作提高社区自我管理水平的关键来抓，从居民普遍关心的问题入手，通过开展创建活动，组织居民参与社区建设，推动各项事业发展。

    （三）、变“传统管理”为“现代管理”，提高社区自我管理效力

    我们从改善办公条件、改进管理方法入手，变“传统管理”为“现代管理”，不断提高社区自我管理水平，提高工作效率，为塑造我市现代文明形象较好地发挥了窗口示范作用。变“以管为主”为“以防为主”。依靠群众，提前介入，消灭隐患，做好社区的各项管理工作。例如民事调解工作，我们在居民中设调解信息员，由他们负责收集居民纠纷信息，发现纠纷隐患立即报告调解会，由调解会提前介入进行调解处理。化解了双方的矛盾，避免了矛盾扩大化。

七、现阶段中山市社区建设和民主法制建设存在的主要问题

    总的说来，几年来，中山市社区建设和民主法制建设工作成效是显著的。但仍存在不少问题：

    （一）、是社区建设和民主法制建设所需场所普遍狭少，不利于工作的开展。以石岐区为例，旧城区的社区居委会办公场所狭窄，大部分办公面积不到30平方米，个别甚至是10多平方米，连办公场地都成问题，更不用说开展社区服务了。按照省提出的社区居委会办公场所面积不少于60平方米，社区服务站面积不少于120平方米的要求差距甚远。最近省民政厅、公安厅的又下文件，要求每一社区必须建设一个15平方米以上的警务室，因此，解决社区居委会的办公场所应成为当前社区建设工作的一个急需解决的问题。

    （二）、是社区建设和民主法制建设资金保障问题。要搞好社区建设和民主法制建设的关键是通过社区服务设施的建立和服务的开展，极大地满足社区居民生活的需要，营造良好的社区生活氛围。但目前我市社区服务设施缺乏基础，必须通过大量的资金投入加以解决。由于社区建设属新鲜事物，缺乏政策扶持，短时间内难以吸纳大量民间资金投入，仍需靠财政、社会募集资金（如福利资金）解决，缺口较大。

    （三）、是社区建设和民主法制建设缺乏应有的配套政策和措施。随着大量的“村改居”城镇社区的不断建立和扩大，制定相应的社区配套政策和措施具有十分重要的作用。当前我市56个“村改居”的社区居委会，由于政策和配套措施跟不上，其中许多问题没法解决。首先是改制为社区后的村的土地、集体资产和农民房产权的处理问题；其次是原村的教育和公共设施的管理问题；再次是改制为社区后居民的计划生育、社会福利、医疗保障和社会就业问题。如果没有相应的政策和措施，改制后的社区居委会与原来的村委会没有什么区别，将会极大地影响社区建设各项工作的顺利推进。

    （四）、是社区和民主法制建设的人员问题。社区工作人员素质的高低、工作水平的优劣直接影响到社区工作的开展情况。人员的年龄结构相对老化，知识结构相对陈旧，或多或少地影响了社区建设的开展。由于历史的原因，总体上看年龄偏大，体力和精力严重不足，已不能适应新时期社区建设的需要。

    （五）、社区和民主法制建设的资源的问题。在现阶段的社区和民主法制建设建设中，面临的较为普遍的问题是如何整合资源，共享资源，协调发展，提高效用的问题。从社区建设的现状来看，很多地区的社区建设工作中都存在着一个误区，即社区资源无法共享，不同程度地存在着重复建设、重复投资的现象，造成人力、物力的浪费，在一定程度上制约着社区建设和民主法制建设的进一步发展。

    （六）、社区党建问题。社区建设和社区民主法制建设已成为城市经济社会协调发展、三个文明共同进步的重要载体。社区党组织作为社区建设的主导力量，发挥了积极的作用。但随着经济的发展与社会的转型，使党的基层组织建设在社区面临着许多新的情况和新的问题。主要有1、社区党的建设工作体制还不顺。过于强调“行政隶属”关系，地方党组织在解决社区内重大工作的操作中，常常在协调上要花费很大的人力、财力，一个高效、务实、顺畅的工作运行机制的建立在短时期内难以做到。2、部分党务工作者缺乏开拓创新意识，工作方法简单，工作手段单一,现代气息不浓，思想观念和工作能力不适应新形势的需要。3、社区党员结构复杂，管理不畅。随着企业改制、房地产的开发以及征地拆迁不断深入，社区不仅要吸纳社区内的下岗失业、买断工龄、流动等党员，而且还要参与退休党员和在职党员的管理。同时，还有一部分党员因本地拆迁，人虽居住外区，但不愿组织关系迁出，形成了部分“空挂党员”。社区内非公企业招聘的员工党员，形成了社区另一个党员群体。这样的具有复杂结构的党员群体使一些党组织党员数趋于饱和状态，给社区基层党组织带来了一定的教育和管理的难度，4、社区党员活动场所不够。部分的新型住宅小区在建设过程中，缺乏同步的考虑，往往等小区建成、居委会产生后，再来花大力气协调相关用房，从而造成你争我夺的局面。社区党员缺乏固定、独立的活动场所，给人以可有可无的错觉。5、对社区建设的经费投入不足，成为社区党建工作深入开展的制约因素之一。6、社区党员活动不活。主要沿袭于以往“学雷锋式”的活动，仅局限于进出盖章、邻里纠纷调解等具体事务。而对与社区党建密切相关的志愿者队伍、社区文体活动、弱势群体帮扶机制和党员先锋作用的发挥等工作则缺乏深层次的思考，活动缺乏新鲜感，不能激发社区党员参与社区建设的热情，不适应新形式下城市建设的客观要求。

八、对社区建设和社区民主法制建设中出现问题的相应思考和对策

    （一）、加大宣传力度，提高社区成员的归属感

    积极发挥宣传和新闻部门的作用，加强社区建设的宣传工作，增强全体社会成员和社会组织的社区观念和心理归属感，为深化社区建设提供良好的舆论氛围。除利用广播、报纸、电视等大众公共媒体外，还可采用板报、宣传橱窗、横幅、标语等社区宣传阵地，向全社会大力宣传社区建设的重要意义和基本内容。

    （二）、加强街道办事处的建设

    城市街道办事处是城市基层社区的准政府组织，也是城市社区建设的行政组织，目前在街道层面最集中、最普遍的问题，就是管理体制问题。因此，要进一步理顺条块关系，明确区、街、社区的管理职能，按照“小政府、大社会”的思路，调整政府和社会的职能，将该由社区管理的职权还给社区。政府有关部门要进一步转变观念，改进工作方法，放手让社区自己管理自己的事务，对明显不属于社区职责范围的事情，有关部门不得强行要求社区办理。政府有关部门应当定期听取社区组织的意见，对社区组织反映须由政府相关部门解决的问题，应及时作出答复，妥善给予解决。

    （三）、强化社区委员会建设

    1、合理设置社区

    在划分社区时，要根据各地实际，按照便于管理、便于开发社区资源、有利于社区自治的原则，根据人口和居民心理认同感、归属感等社区构成要素，对原有居民委员会的辖区规模作适当调整，成立新的社区委员会。吸引更多的社会单位参与到社区各项工作中来，使社区布局更趋合理，社区资源进一步得到有效开发和利用。同时，社区规模的调整，社区资源的增多，使广大居民对社区的认同感、归属感增强了，社区的管理成本下降了，为社区建设的发展奠定了良好的基础。

    2、改善社区干部的生活待遇和政治待遇。政府部门应当采取多种措施，切实保障社区干部的工资待遇和活动经费。

    3、改善社区办公条件

    解决社区办公用房，是加强社区建设的基础工作。应将社区的办公用房纳入城市具体规划和地方财政预算，加大对社区的资金投入，逐年实施，分期解决。

    4、加强社区干部队伍建设

    第一，调整社区委员会干部的结构。可通过招聘、选派、选聘等方式配备专职干部。优先选拔大中专毕业生、复员转业军人、下岗职工、待业青年，力争把年轻、文化素质高、热心为居民服务的同志推选到社区工作。在有条件的地区，可尝试将社区干部纳入全民事业编制进行管理，待条件成熟后，再进行推广。

    第二，要抓好社区工作者的专业培训，使其能适应社区建设与发展的客观要求。可采用集中培训和个人自学相结合的方式，培养职业化、专业化的社区工作者队伍。对社区工作者要重点进行社区基础理论、专业知识和实践应用的培训，逐步提高社区工作者的综合素质。尤其要加强政策和法律、法规学习，不断提高政策水平，增强法律意识，提高依法办事的能力。

    （四）、建立全新的财力投入体系

    要根据民政部有关文件精神，要建立起社区建设的财政支撑体系。通过“财政支持、费随事转、有偿服务、社会赞助”四种渠道解决社区建设的工作经费，并逐步建立起与经济发展同步增长的投入机制。

    （五）、注重结合，创新党员活动内容

    一是注重与党员模范带头作用相结合。充分调动社区党员志愿者服务社区、建设社区的积极性，发挥党员在社区建设中的先锋模范作用，从而提升党组织在社区中的先进性。二是注重与为民办实事相结合。将社区居民的所需、所急作为服务的切入点和着眼点，找准服务活动和为民办实事的结合点。在服务的内容上更贴近居民的日常生活，使社区居民感受到服务带来的实惠。三是注重与各项创建活动相结合。根据创建“文明社区”、“绿色人居环境社区”、“安全社区”等各类创建活动的要求，相应设计活动的形式，丰富活动的内容。

    （六）、确定社区组织的法律定位和职能定位

    国家法律要给予恰当的法律定位，在法律尚未明确定位之前，我们认为社区委员会应当是居民委员会在新的历史条件下注入新的内涵的发展而成的新形式。他们在本质上是一致的，即都是扩大基层民主、保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，保障人们实行当家作主的有效形式。社区委员会不是政府机构，应当本着“安全、有序、和谐、文明”的理念，以提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会稳定，促进城市经济和社会的协调发展为宗旨。

    （七）、落实社区组织的自治性

    这是社区最为本质的特质。党的十六大报告中指出：“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。……完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。”这个论述，为社区建设的制度设计指明了方向。社区组织是社区成员自治组织，是社区成员实行自我教育、自我管理、自我服务的载体，在进行社区建设的过程中，应注意将其落到实处。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是必须坚持的原则。社区委员会是社区建设的执行机构，负责社区中具体工作的实施。要建立社区事务定期公开制度，不仅方便社区成员参与社区事务管理，也有利于监督社区委员会的工作。

    （八）、进一步理顺政府和社区的关系

    在社区建设尚未迈上良性发展的轨道时，政府的积极引导必不可少。但政府不能再干预社区自治事务，其角色定位必须明确，与社区之间的关系不是隶属关系，不是上下级关系，不是领导与被领导关系，而是指导和被指导关系，是协助和被协助关系。社区委员会有权依法行使社区事务自主管理权，同时，有义务积极协助政府开展工作，通过合理的途径对政府工作提出建议，反映社区民众的心声。现阶段，社区建设尚在初期，政府应该积极发挥主导作用，确定社区建设发展规划，推进社区建设的发展。

    （九）、建立有效利用社区资源、实现资源共享的机制

    要充分调动社区内一切力量的积极性，立足“我为人人，人人为我”，建立有效的资源利用和共享机制，引导社区内单位的服务设施由封闭转向开放，发挥其潜在效益，分析社区人力资源优势，倡导优势互补，合理整合和配置社区资源，最大限度地实现社区资源的共有、共享。

    （十）、建立融入市场机制的社区大服务格局

    社区服务是社区建设的突破口。社区服务包括开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象等弱势群体的社会救助和社会福利，面向社区成员的便民、利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工再就业服务和社会保障社会化服务等。开展门类齐全、质量优良的社区服务，不仅是社区建设的目标，也是社区服务发展的方向。促使社区管理行为转向民主化、互动化，社区经济发展运作转向市场化。

九、未来中山市社区建设发展的工作设想

    现阶段中山市的社区建设工作任务以创建社区建设示范单位为中心。中山市将重点加强几方面的工作。

    （一）、继续加强领导，保证示范工作的落实。要求各镇区要根据今年示范工作的要求，尽快制定实施方案并确定示范社区名单。

    （二）、继续加强社区基础设施建设。一是要解决好社区居委会的办公用房达到市要求的120平方米标准，二是解决好社区工作配套的社区警务室等用房，三是加大社区内配套设施的规划和建设。

    （三）、健全社区建设的资金投入机制，保证社区服务的良性互动。

    （四）、理顺社区与各方面各种关系。完善“权随责走、费随事转”的工作机制，理顺居委会与物业管理机构的关系。

    （五）、加强社区组织队伍建设。要以推行固本强基工程为中心，进一步加强社区基层党组织网络建设。积极培育社区中介组织和社区志愿者队伍。

    （六）、改革和创新社区服务。要把社区服务与社区卫生、社区环境、社区文化、社区治安、社区体育等工作有机结合起来，探索社区服务项目化管理和政府购买服务的有效形式，实现社区服务的社会化、法制化和专业化。

    综上所述，随着我国城镇化步伐的加快，社区民主法制建设将更加重要，良好的社区民主法制建设和政治文明建设是社会稳定重要基础。十六大报告给我国的社区工作、社区工作者提出了更高的要求，我们要在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的过程中，更加注重我市的社区建设和社区民主法制建设，为实现依法治国，建设社会主义法治国家打下牢固的基础。