中山市第一人民法院
理论研究

浅谈陪审制与法院内部监督

浅谈陪审制与法院内部监督

作者:专栏用户 发布日期:2009年6月10日 【收藏本文
中山市法院执行一庭   匡勇
 
    内容摘要:加强法院内部监督一直是法院的一项重点工作,但由于监督方式滞后、监督任务重但人员数量少、素质不高等方面的原因,使监督难以发挥应有的作用。本文通过对陪审制度功能的分析,论述了陪审制度在法院内部监督中的作用,探讨了将陪审制度切入法院内部监督体系的可行性。
 
关键词:司法腐败    法院内部监督    人民陪审员
 
    人们常说,司法是主持社会正义的最后一道防线。在全面建设小康社会的新时期,社会各界对人民法院和人民法官的期望值更高,对司法公正的要求更为迫切。尽管法院队伍主流是好的,但因为个别法官思想品质低劣而违法违纪办案,把人民赋予的权力作为以权谋私的工具,严重损害了人民法院公正司法的形象。马克思主义哲学观点告诉我们,内因在事务发展变化中起主要作用,外因通过内因起作用,因此,如何更加完善法院内部监督制约机制,克服少数法官滥用手中的司法权,预防和惩治司法腐败,真正做到“司法为民”,是关乎每一个司法工作者前途,需要我们认真去解决的现实问题。笔者主要从加强和完善法院内部监督体系的角度,就陪审员制度可以在其中发挥的作用,谈一点浅见。
    一、目前法院内部监督工作面临的困境
    权力从阶级产生以后就作为一种必然的客观存在伴随人类社会的发展过程。就其本身而言,权力并不意味着腐败,但权力一旦失去规范与制约,则必然导致腐败。这条铁的规律已经被古今中外政治社会发展实践多次证明。任何权力如不受到必要的监督和制约,必然会导致腐败,司法也同样如此。司法权力腐败的成因,是错综复杂的,既有思想原因、经济原因,也有政治原因、体制原因。从当前查处的法官的腐败案件看,基本上都是利用手上掌管的案子做文章,归根到底是权力问题,即利用手上的审判权、执行权谋取利益,权钱交易。权力的腐败都与权力体制的弊端有着直接的关系。所以,从体制上建立防止审判(执行)权异化,加强对审判(执行)权的监督是当前从源头上解决司法腐败问题的主要机制。各级法院在自觉接受社会各界(人大、检察机关和社会公众包括舆论监督)的外部监督同时,也十分注重加强系统内部的监督,不断加强和改进防止司法腐败的内部监督机制。
    就法院的内部监督而言,主要有对人的纪检监察监督和对案件的审判监督(当然,对案件质量的监督最终都会指向承办案件的个人),前者以审判责任追究为核心,后者以生效案件的审查为主要工作方式。通过对这两种监督运行机制进行实践性考察和理性分析后,我们认为目前实践中主要存在以下阻碍这两种内部监督机制有效运作的原因:
    1、内部监督缺乏有效的手段,对审判(执行)工作的监督“有心无力”。就纪检监察监督而言,关于对违法审判责任的追究,目前主要依据是最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》及《人民法院执行工作纪律处分办法(试行)》,但这三个办法缺乏对具体运作方式的明确规定,也无具体的实施细则,因此,法院在加强内部纪律约束和纪检监察监督时面临无章可循的境地。而审判监督虽然专司案件质量监督之职,但就各地法院实践来看,效果并不理想,有时一个申诉案件长达数年之久,即使公正最后到来,也使当事人觉得“迟来的正义非正义”。
    2、内部监督与审判(执行)工作脱节,导致监督不力。目前,法院内部监督机构对审判人员的监督渠道主要来源于当事人的信访、投诉、申诉,权力机关(人大)、法定监督机关(检察院)或上级部门领导的督办、抗诉,很少(事实上也不可能)主动介入审判活动过程中,就监督的效果而言,要么因为本身法律素质不高而使监督难以奏效(如纪检监察),要么因为监督的事后性、补救性的缺陷使司法的权威受损(如审判监督)。所以,即使有详细的规则、制度,由于监督者与被监督者缺乏必要的联结,也会使好的监督制度架空。况且,随者经济社会的不断发展,经济交往的逐渐增多,矛盾纠纷也在不断增多,法院定纷止争的任务日益繁重。就珠三角地区而言,比如我院,每年的案件数量就有两万余件,监督部门受到人员数量的限制,只能对其中部分案件(如“五类”案件)进行监督,即便如此,这种监督也是事后的、被动的,对潜在的司法腐败只起“隔靴搔痒”之效。以从源头上惩治和预防司法腐败出发,要求监察人员对审判(执行)权的运行实施全方位的动态监控在操作上很难做到。
    3、内部监督机制的运行与司法独立的要求之间的矛盾,使监督工作陷入两难境地。司法独立是司法公正的内在要求,法官依法独立地行使职权,免受外部不良干扰,既符合宪法和法律的精神,也是保证审判(执行)权正常运行的基础。而监察监督的对象不仅限于异化的司法权,在其特定化以前,它还包括正在行使中的司法权。既要使监督工作有效开展,又要避免司法权受到非正常管制,其中如何把握,是监察监督需要解决的难题。
    二、从陪审制的功能看其对法院内部监督的作用。
    在法院内部监督问题上,有些学者、同仁提出鉴于目前法院内部监督体制的不完善,应在法院系统内部增设专门的法官监督部门,统一行使监督、惩戒的职责。笔者以为,此种思维模式一方面与机构精简的原则不符,另一方面仍然割裂了内部监督与外部监督的联系,希望通过在法院内部的分权制衡来达到制约司法权力被滥用的目的。但是,由于权力本身所具有的不自觉性,在缺乏有力监督的情况下,其必然寻求无限扩张的空间,制约司法权的监督权亦然。而且任何人不能充当自己案件的法官,同样,任何公权力主体单一的自我约束、自我监督也都难以完全让人信服。在司法领域的内部分权,让权力自己监督自己,很难取信于社会公众。譬如说,虽然每年法院系统查处的违纪违法的案件数量都不在少数,但仍然不能平息公众对司法腐败现象的抱怨,就可以看出,公众对司法权运行的不信任感已不能单靠加强法院内部监督的模式来解决。常言道:“阳光是最好的防腐剂”,只有将司法权的运行置于社会公众的监督之下,才是寻求司法监督最佳效力的途径。
认识到这一点,笔者以为,要堵塞司法权力运行中的漏洞,并克服以上监督机制的不足,人民法院可以在现行法律制度的框架基础上,找寻能够独立于法院内部监督机构,又可以对案件质量进行有效监督的机制,而完善目前的人民陪审员制度将其与法院内部监督机制相结合,对于达到上述目的具有可期待性。
    1、人民陪审员制度是人民法院在审判案件过程中,由人民陪审员参加组成合议庭进行案件审判的制度。陪审制作为反对封建司法专横的民主化的举措在大陆法系国家中得到了广泛的确认。不过,大陆法系国家结合自己的职权主义司法模式对之加以改造,采取由职业法官和陪审员共同组成混合法庭就案件事实和法律适用作出决定的参审制度。我国的人民陪审制亦为此种模式。2004年8月28日全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》),已于2005年5月1日起正式施行。《决定》对陪审员参加审判的案件范围、担任人民陪审员的条件、人民陪审员参加审判活动时的权力、对人民陪审员违法违纪行为的处理以及人民陪审员参加审判活动应享受的补助都做了比较明确的规定。
    从陪审制的历史来看,它是作为司法专横的对立物而出现的。它反对极少数的职业法官操纵案件的审理,从而因为缺少监督而侵害公民的权利,主张司法这一重要的社会权力应当由广大民众参与其中,在公众的直接监督下审慎的行使。
    要从源头上防止和惩治司法腐败,防止权力的滥用,就必须把审判(执行)权行使过程中的监督和制约作为监督的重点和核心。因为一旦形成错误的裁判,即使对责任人进行追究,但错误裁判本身所产生的消极影响往往难以挽回。况且,屡屡对发生法律效力的错误裁判进行纠正,不仅有损于司法裁判的权威性和终局性,也会降低人民法院的公信力。故针对内部监督程序事后性、被动性、弥补性的缺陷,案件质量监督应变被动为主动,由事后监督变事前、事中、事后的全程动态监督,而人民陪审员制度恰恰具有这样的优势。因为在陪审员参加到案件的审判中后,其与法官享有同等的权力,他可以主动介入到审理、裁判当中,从案件开审到下判,他都参与其中,不仅使裁判的过程做到集思广益,又可对个别法官的“偏听偏信”甚至徇私舞弊、枉法裁判进行监督,在与职业法官共同行使司法权的同时也行使着人民监督的神圣职责。在法院内部监督无法深层次达到对审判权监督的情况下,陪审员可以很好地充当监督者“触角”的角色。
    同时,陪审制还具有维护司法独立和司法权威的功能。因为法院作出的裁判不可能都受到全体人民或大多数人民的欢迎,有时判决结果让人不满意是在所难免的。如果裁判由法官单独作出,他们很容易成为公众批评的靶子。这对他个人、家庭和职业都会带来负面影响。而陪审员是无名小卒,且案件一经审完,他们就从公众的视野中消失,他们同政府也没有联系,故而他们是独立的。而陪审员的独立性有助于司法的独立。所以,依靠陪审制本身的监督机制,既可对审判权进行有效监督,又能够保证法官依法独立行使职权。并且,在有陪审员参加的很多案件中,陪审员能更好地认定案件事实,从而有利于纠纷的解决。因为陪审员在事实认定及案情分析上有许多职业法官所不具备的优势。与适用法律需要更多的专业训练不同,认定事实更多地依赖于生活经验和普通常识,在这一点上,陪审员和法官并无不同,即使对于疑难、复杂、专业性较强的案件,专家陪审员的作用也是法官所不能比拟的。而且陪审员的参与,使法官容易了解普通人的法感情及社会的普通价值观念,从而避免司法专横,使法院的裁判既合法,又合理。避免理与法的冲突,实现审判结果的正当化,从而提高司法的权威性。
    2、陪审制本身包含了防止司法腐败的价值功能。实行人民陪审员制度,为人民法院的审判活动设置了一种直接的监督制约机制,使人民法院的审判活动直接置于人民的参与监督之下,增强了审判的透明度,从而保证司法的公正。
    陪审制具有权力制衡的价值。从狭义上看,权力制衡的价值是指陪审制对法官行使审判权的过程进行制约所体现出来的价值,它所针对的对象是法官。产生司法腐败的原因之一就是诉讼程序的“暗箱操作”和缺少制约与监督。作为社会公众代表的陪审员对诉讼活动的参与,缩小了法官的权限,标志着民众对司法权的分割,使职业法官的一切行为都受到约束和监督,减少了审判徇私舞弊的可能,从而使违法乱纪、枉法裁判的可能性大大减少。且法官与陪审员的权力相对分离的机制,就使当事人难以通过单独贿赂法官或陪审员而达到个人目的。陪审员和法官权力的相互独立,在很大程度上遏止了司法审判中法官的独断专行,也使最容易进行权钱交易、以权谋私的权力失去了谋私的可能性,从而可以有效促进法官的清正廉洁,有效地保证案件审理的公正性,消除或减少司法腐败,有利于司法的廉洁公正。
    在我国,陪审员是非职业性的,他是独立于法院和行政机关的,陪审员可以把民众最朴素、纯真的价值观和公平理念带给法官,在目前法官可能受到各种诱惑和干涉,而陪审员地位的超然性使他们能够独立地发表自己的观点,尤其是专家型陪审员,更能监督法官在审判活动中的一举一动,左右案件的审判结果,通过专家的知识和说服力来抑制法官的徇私枉法,陪审员也可以就审判中发现的问题进行检举、揭发,从而净化法官队伍,培育良好的司法土壤。
    由此,从目前依靠在权力中制造一种新的权力来制衡权力本身这种思维模式中走出来,借助陪审员制度的工具价值,以另一种方式来达到“以权制权”的目的,跳出了通过其他国家机构(或公权力)来寻求监督的旧有模式,转而把目光投向最广大的人民群众,因为人民才真正是监督的源头活水,才真正是执行监督最可靠的、终极性的保障。让法院自身的监督机构从巨大的监督责任和公众的猜疑中解放出来,只需要将陪审制“拿来”,加以运用,既节约了有限的司法资源,又能在社会公众面前彰显实体和程序的正义。所以,陪审制所固有的功能价值与法院内部监督目的的同一性,让陪审制结合法院内部监督机制发挥更大的作用提供了制度上的合理性。
    三、发挥陪审制度的工具价值服务于法院内部监督机制。
    笔者提出以上观点的目的主要是想通过发挥陪审制本身的功能价值更好的服务于法院内部监督,以期通过一种相对简单的方式解决问题,避免依靠通过增设新的制度和机构使问题更加复杂化,而不在于为监督机构推卸责任,将解决问题的希望全部寄托在陪审制度本身上。根据前面的分析,在法院内部监督不能有效监控司法权运行的情形下,从外部主动引进更加科学的监督力量,将内部监督的自觉性与外部监督的强制性有机联系起来,形成监督体系的内外结合,是解决目前监督权与审判、执行权分离的另行途径。陪审员制度具有从根本上解决这种困境的价值基础和制度功能,且由于陪审员制度在我国已实行多年,对此点的深信不疑从以上对陪审员制度独特功能的分析中可以得出。剩下需要解决的问题是,如何使陪审员制度与法院内部监督体制融合,更好地发挥监督作用。
    1、明确并规范陪审员的管理,使其与法院内部监督机制更好地融合。《决定》中没有对陪审员的具体管理机构作出规定,只是在最高人民法院、司法部于2004年12月通过的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十条至十二条中规定,陪审员任命以后、依法参加人民法院的审判活动前必须经过培训。基层人民法院根据本院审判工作的实际情况,制定人民陪审员的培训计划,征求同级人民政府司法行政机关意见后,由人民法院法官培训机构具体承办。而在陪审员经过培训正式走马上任后,到完成审判工作结束的期间,对陪审员具体进行管理的机构仍然没有明确。所以,笔者建议,在目前我国没有专门的人民陪审员管理机关的前提下,可以先将此项职责划归人民法院负责监察监督的部门(如政工部门或纪检监察部门),规定人民陪审员在参加审判活动期间直接对监督部门负责,让人民陪审员的监督能够更快捷、便利地反映到监督部门,利于监督部门对出现的问题及时处理,使错误的裁判和腐败的苗头在出现之前得到抑制或根除。
    2、要对人民陪审员行使监督职责提供便利条件。一方面,对人民陪审员在参加审判活动期间的费用和补助,要根据《决定》第十八、十九条的规定,及时、足额地给付;另一方面,要疏通人民陪审员履行职责、行使监督权力的渠道,可由监督部门(或立案部门)在立案后,对有人民陪审员参加的案件,告知其权力义务,提供可使陪审员反映问题和检举揭发法官违法违纪行为的具体联系部门和人员,如可制作《人民陪审员参加审判活动权力义务告知书》和《廉政监督卡》并发放给参加审判的陪审员,做到“一案一书一卡”,增强陪审员正确行使权力、积极参与监督的意识。
    3、把好人民陪审员的遴选关,真正将那些有事业心、素质高、责任感强的公民选进来。依前所述,将对审判权的监督主要集中在人民陪审员身上,则要求代表人民进行监督、具体行使监督职责的陪审员必须是责任心强,敢于对不正之风说不的人。对此点的把握,人民法院具有“初审权”。《决定》第八条规定:符合担任人民陪审员条件的公民,可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐,或者本人提出申请,由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查,并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选,提请同级人民代表大会常务委员会任命。所以,在人民法院依法对符合条件的陪审员进行审查时,要对待选的陪审员是否“品性良好、公道正派”严格把关,同时加强对陪审员的考评,一方面对伸张正义,敢于检举、揭发审判违法行为的要给予表彰,另一方面对利用参审职权之便搞徇私舞弊、以权谋私的,按照《决定》的规定,坚决地剔出陪审员队伍。
    另外,在条件允许的情况下,应尽量扩充陪审员队伍,扩大陪审员代表民意的广泛性,防止陪审员成为另一种形式的固定的审判员,出现新的司法腐败主体。
    4、不能忽视对陪审员的责任追究。依照法律规定,人民陪审员在参加审判活动时具有同法官同等的权力(除不得担任审判长外),所以,不能排除陪审员自己或与法官相互勾结搞“暗箱操作”的可能,虽然这种可能性由于陪审员选任的随机性使其与职业法官相比大大减小。《决定》第十七条就规定了“违反与审判工作有关的法律及相关规定,徇私舞弊,造成错误裁判或者其他严重后果的”,”经所在基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关查证属实的,应当有基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会免除其人民陪审员职务”。因此,监督部门对于发生前述情形的陪审员,应当根据《决定》的规定,作出相应的处理。
 
注:本文曾获2005年度广东省法院纪检监察工作调研论文鼓励奖
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