中山市第一人民法院
理论研究

管理配置视角下的执行模式改革之重塑

管理配置视角下的执行模式改革之重塑

作者:专栏用户 发布日期:2009年6月10日 【收藏本文
蒋豫波 李世寅
 
    执行工作是法院工作的重要组成部分,是直接依法实现财产流转的司法活动,与经济发展联系密切,在人民法院为经济发展服务工作中占据着很重要的地位。随着执行难的问题越来越突出,执行改革的力度应不断加大,本文试从深化法院改革的角度入手,从提高执行效率的角度,对重构执行模式谈几点设想。
    一、重构执行模式的必要性考量
    从严格意义上来说,我国法院目前尚未形成一套完整科学的执行模式,由于以往的执行模式设计的思路是在审判模式设计思路的引导下形成的,所以执行模式的产生不可避免地照搬、重复了审判模式。改革后的执行模式与以前的模式相比,虽然取得了一定进展,但仍然存在执行机构设置不合理、人员配置有待优化、执行权限未进行彻底的分工、执行效率不高的问题,执行模式的改革还不能适应社会对执行工作的需求。其弊端主要表现在:
    (一)、执行改革机构的附意性,导致执行内设机构五花八门不伦不类。我国诉讼法对执行的规定则甚为笼统,仅在《民事诉讼法》第209条中规定了“执行工作由执行员进行”,既没有明确执行的组织形式,也没有提及执行员的由来。《法官法》第48条规定,“对人民法院的执行员,参照本法有关规定进行管理。”这一规定的意义在于,执行员的身份等同于法官,也就是说,我国是以法律形式将执行员定位于法官序列的。实践中,法院的执行员实际上也都是来自于审判人员。经过近年来的执行改革,传统的单一执行庭模式已经转变为现在的执行局模式,但执行局在级别、内设机构、职能方面的设置也不一样,如有的地方是执行局下面附设综合管理办公室、执行一、二庭三个部门,分别行使执行实施权与执行裁决权。有的地方是将执行局下附设执行一、二庭,一个行使执行裁决权、一个行使执行实施权。还有的地方将执行权分为执行命令权、执行实施权、执行裁决权三类不同的权力交由不同的部门分别行使。导致执行机构设置的不统一。执行员与法警参与执行的关系各地做法也不统一,法警“双重管理、编队使用”的原则与执行局的关系衔接不一致,导致实践中法警独立办案的有,法警参与办案的有,法警协助办案的也有。造成管理关系难以理顺,职责错位、越位,影响执行效能的发挥。
    (二)、执行人员配置的不合理,导致执行力度难以加大。执行模式的特点决定了执行机构应具有半军事化、准武装性的运行机制。与审判人员相比,执行人员不坐堂办案、要外出执行;就采取的措施来看,执行人员主要依靠国家强制力为后盾,强制履行生效法律文书所确定的义务。就执行环境而言,执行人员面对的危险远比审判人员为多。就执行的特点来说,执行人员要求主动执行,而审判则是不告不理,被动性明显。由于执行人员中执行员、执行辅助人员、书记员、法警的比例没有认真进行科学界定,案多人少的矛盾与执行力量不合理配置叠加导致执行难程度加剧。而且由于两权分离的改革实施,执行局机关化、后勤化、人员膨胀的趋势出现,导致执行局有相当一部分执行力量要用于应付日常管理与执行关联不大的环节处理,导致执行一线力量不足。
    (三)、上下级执行关系的不科学,导致执行模式的僵化。传统的执行机构以庭为单位,与各审判庭并列,受本院院长领导,受上级法院的监督,其模式,带有浓厚的“审判”性质,是简单的审判程序、审判方式的延续,与执行工作本身的特点及其定位,格格不入。上下级人民法院之间的关系是监督与被监督的关系,如套用审判的模式去管理上下级执行局,与执行权的行政权性质相背离,必然导致执行层级管理偏软的现象,不利于整合执行资源。新的执行局模式虽然有所创新,但在级别设置、层次设置方面仍存在一定弊端,上下级法院执行局、基层法院执行局与法庭的执行管理关系,仍没有准确的定位与设置,且缺乏法定依据,造成各自为战、信息不畅,资源浪费的弊端。目前虽然推行了由上级法院执行局集中执行权的做法,虽然在一定程度上提高了执行效率,但就如何保护与发挥好基层法院执行局主动性、积极性、创造性的关系,仍有许多探讨之处。
    (四)、执行管理缺乏科学设计,管理手段匮乏、执行信息化建设滞后,执行人员忽视管理与程序对执行的保障作用,执行管理无序化、粗放化、经验化的现象仍然存在,导致执行管理责任分散,案件管理失控,执行透明度低,执行监督不力,强制执行、依法执行、适当执行的原则等难以落实,阻碍了执行制度功能的实现。同时由于缺少对执行进行统一、有效的管理,管理又难以达到科学、合理、高效的要求,造成执行力量闲置和浪费,加大了执行成本支出,不利于提高执行效率。
    二、重构执行模式的法理基础
    从广义上来讲,执行工作属于审判工作的一部分,《民诉法》也把执行工作纳入到诉讼程序中来;但从本质上看,执行工作与审判工作是完全不同的两类工作,强制执行的效率优先、兼顾公平的特点决定了执行工作应相对独立于审判之外。改革执行模式应当采用不同于审判模式的思路与进路,才能真正做到审执分离,实现“强执行”的改革目标,最大限度的发挥好执行的制度功效。可以说执行模式完善与否与执行制度功能的实现有着高度的相关性、同向性和决定性。
    (一)、执行程序是独立的程序,而并非审判程序的简单延续。第一、执行案件从立案、发放执行通知书、采取执行措施、审查案外人异议、追加、变更被执行主体、评估执行财产、拍卖执行财产到执行款物管理,执行案件中止和终结。全部过程包含诸多程序环节,自成体系,与审判程序完全可以分庭抗礼。因此,不能把执行作为审判的继续或审判的附属,避免重审轻执的观念损害执行进程。第二、执行是一种强制性的司法行为,与审判手段存在明显差异。虽然强制措施在审判程序的各个阶段都有可能出现,如财产保全、对妨害民事诉讼采取的各种强制措施等,但强制措施并不是审判程序的主要手段。执行程序则不同,贯穿于执行活动始终的,是法院采取的各种强制性措施。第三、审判程序采取当事人主义和辩论原则,是典型的司法权特征;执行程序,更强调职权主义和强制执行,具有明显的行政权特征;审判程序,不告不理;强调的是被动性、中立性;而执行程序,主张积极执行,效率优先,强调的是主动性、单向性。因此,审判程序应定位为纠纷解决程序;而执行程序应定位为权利实现程序。
    (二)、执行工作强制性的特点,决定了该执行机构必须走执行警务化道路。执行工作机动性、强制性、对抗性的特点是决定执行工作走警务化道路的前提。执行是一种强制性的司法行为。强制执行具有显著的目的性,就是以强制措施来达到法律文书确定的内容。其表现形式,往往就是法院的执行机构与外部各种力量直接或间接的对抗的行为。由于当事人不履行应当履行的义务,法院就必须采取强制措施,实现生效裁判文书确定的内容。执行工作同时还必须应对各种突发性、暴力性的事件,如果按照审判模式中那种按部就班的程式进行,显然是无法有效开展并达到最终目的的。执行工作机动性大,所涉及的范围、地域也都十分广阔,各种突发性事件随时随地都有可能发生,要求执行人员具有快速反应、灵活处理的能力。所以,单纯依靠只有法官身份的执行员来行使强制执行之职,无论是从识别形象、执行力度、机动能力还是从执行效果上来说,都远不如执行法警。
    (三)、执行模式行政性的特点,决定着执行模式改革应当按照效率优先、兼顾公平的方向发展。行政是国家利益的代表,司法则是权利的庇护者。民事执行权兼采具有司法权性质的执行裁决权和具有行政权性质的执行实施权的二重性,是一种复合性的国家公权,而且行政权的特性应当更加明显。正是基于此种认识,认为民事执行权应以行政权的组织方式来进行运作。改革的思路在于表现在执行的组织构造和运作方式,采取设立执行局并形成统一、垂直领导的管理体制。依据权力的性质决定权力载体的组织构造和运作方式的一般理念,执行管理体制的确立成为执行改革的“核心”所在,也就顺理成章。所以,执行机构的行政化格局,是执行工作最合理的模式,也是执行工作改革的必然趋势。
    三、对重构执行模式的初步设想
    重新构建人民法院的执行模式已势在必行。就执行模式如何构建?笔者认为,模式的设计应当更多的从组织架构与组织效率的角度来进行考量其设计的合理性与可行性,执行模式的设计应更充分的体现出其行政权的特点,其目标应当是通过合理的设计与改革,达到提高执行效率,化解执行难的目的,主要应解决好以下几个问题:
    (一)、执行机构的行政化模式
    对于执行机构的改革,我们的依据相对较少。在《人民法院五年改纲要》的要求中仅对执行工作提出了一个“统一领导,监督、配合得力、运转高效”的执行工作体制的大方向,对具体设立执行机构没有具体说明。因此我们在执行过程中,应根据实际,在不脱离大方向的前提下,科学合理的予以改进,并相应借鉴成功的经验对现有执行机构进行适当改革。民事执行权应该以行政权的组织方式来运作。表现在组织构造和运作方式,设立执行局并形成相应的统一或垂直领导的管理体制,由各地方的中级法院执行局对辖区内基层法院的执行工作进行统一管理和统一协调,加强领导,加强指挥,加强监督。笔者认为,统一领导的执行局管理体制至少应涵盖如下内容:1、上级法院对辖区执行工作进行统一指挥和统筹协调。包括统一指挥联动渠道,统一指挥的权限、程序和方式;统筹协调包括与外省(区、市)法院和跨中院辖区的集团案件,统筹执行方法等。2、辖区案件执行监督和业务培训。包括健全监督手段,强化监督力度,拓宽监督渠道;开展形式多样的业务指导,统一执法思想,提升队伍整体素质。3、统一辖区内执行装备和业务经费计划。根据执行工作需要,由高级法院编制本辖区内各级法院执行局关于交通工具、通讯设备、警械器具、摄录器材等执行装备和业务经费的计划,确定执行装备的标准和数量,商请财政、计划等有关部门予以落实。4、对执行局负责人的统一管理。上级法院对下级法院执行局主要负责人进行协管。基层法院执行局的主要负责人在按干部管理制度和法定程序规定办理任免手续前应征得上一级法院的同意。上级法院认为下级法院执行局主要负责人不称职的,可以建议有关部门予以调整、调离或者免职。5、加大上级法院开展委托执行、提级执行、交叉执行、案件督办的力度,充分发挥执行行政性的特点。对以上几个方面内容,又可简称为“管事、管案、管财、管人”。
    (二)、执行人员的警务化组合
    执行工作具有鲜明的强制性、倾斜性和迫使服从性,这就要求执行人员应有外在威慑力。而法官作为执行人员则不具有这种外在形象和威慑力。执行队伍普遍情况是法官、文职人员过多,法警力量不足。而暴力抗法产生的原因之一就是因为执行队伍行不成有效的威慑力量,尤其是法官着装改革后的“文官化”趋势日益难以适应快速发展的执行工作的需要。而法警具有武装性、强制性、机动性的特点,决定了作为具有准军事性质的法警成为执行队伍的主力军是执行改革的应有之义。在执法环境不理想、暴力抗法时有发生的今天,推行执行警务化无疑具有强大的威慑作用。具体来说,1、执行警务化就是要在执行观念上警务化,不能坐堂办案,要外出执行,不能被动执行、要主动执行;不能消极执行、要积极执行;不能间断执行,要连续执行。充分发挥警察快速反应、机动灵活、威慑力强的特点,加大执行力度,扩展执行效果。2、执行警务化就是执行人员警务化,应当加大执行队伍中法警人员比例,以司法警察为主体,协助执行员完成执行工作,建立执行员指挥下的以法警为主体的执行体制;形成一个执行法官带几个执行法警执行小组模式,确保警务力量充足,避免警力分散。3、执行警务化就是执行手段警务化,执行程序中的实施职能,如搜查、查封、扣押、罚款、拘传、拘留等,由法警具体行使,负责实施。4、执行警务化就是执行装备警务化,执行装备应加大实战威慑武器,增添防弹背心、武器、抓捕网、警棒、手铐的物资配置,使武装效能充分发挥。5、执行警务化就是执行指挥警务化,坚持统一建制,上下贯通,便于指挥的原则。建立起执行干警、执行庭长、院局领导间的联动指挥系统,提高执行人员的指挥、调度、联动和快速反应能力,使执行干警在遇到紧急情况时,能够迅速取得联系,联合采取行动,及时处理突发事件,保证执行工作安全、有序开展。
    总之,执行警务化通过对法警实行准军事化管理,实行在执行工作中统一组织、统一指挥、统一调配法警力量。担负起执行工作“急、难、险、重”的任务,能增强了执行力度,维护了法律的尊严,更好的完成执行任务。因此,推行执行工作警务化是改革现行执行工作体制的重大举措,是强化执行工作的有效方法,是解决执行难的一剂良药。
    (三)、执行力量配置合理化
    按照现代行政学理论,工作效能与人员数量之间的比率高低,是行政组织结构效率的最直接的反映,也是行政组织结构配置最直观的评价。执行权带有明显的行政权性质,执行力量的搭配同样是需要认真关注的一个问题,部门职能交叉,责任不明,遇事推诿扯皮,就会使执行力量相互抵耗,影响执行效率和结案。因此应通过合理配置执行力量,增强执行能力,首先要理清执行功能,对照执行工作发展的要求与最终模式,看哪些机构是应该取消的,哪些是应该强化的,哪些是应该新设置的。执行机构的设置应体现适度授权原则,实行集权与分权相结合的领导体制,应集中的权力坚决集中起来,该下放的权利必须分给下级。要从政策导向、制度设计、机制建设上将执行力量切实向基层倾斜,逐步实现执行工作重心下移、保障下倾、力量下沉。在执行力量的配置上,应通过精简机构,减少层次,合理配置执行力量,通过明责、减负、增强基层执行机构实力,激发基层执行机构活力,提高基层执行机构效率,增强其灵活性、适应性。要加强对执行干警的教育培训,提高其政治业务素质和现代科技知识,增强其执行能力,最大限度地开发和使用现有执行资源。具体思路是:1、加大基层人民法庭的执行任务,对那些简单案件、双方当事人都在法庭辖区案件、争议不大案件、不涉及案外人异议、被执行人的变更与追加的案件,应尽量交给人民法庭进行执行,以减缓执行一线的案件压力,使有限的执行力量能充分应用于最需要的地方。2、科学设立执行内部机构。按照系统组建、强化机制、按职能分工设置机构的原则、配置执行力量。如将部门职能相近的内设机构进行相近归类,集分整合,使之与改革后的执行体制相配套,从而形成一种由决策、指挥、行动、保障、监管等系统组成的分工明确、环环相扣、有序动作、发挥合力的良性循环机制,做到机构设置既保证重点需要,又符合岗位特点、节约财政资源。3、实行执行员助理制度。比照法官助理制度的设计考虑,推行执行员助理制度,因为一名执行员的高效率工作是以若干名保障人员的有效支持为条件的。执行队伍是否具有现代化管理水平和能否廉洁、高效的运作,在一定程度上同样是以保障人员的比例多少为标志的,将部分程序性、简单性的工作剥离出来,由执行员助理负责办理,对执行员助理进行专门化管理,既保证了日常执行工作的正常运转,又可减轻执行人员的办案负担,使执行员能集中精力执行案件,最大限度的发挥执行效率。
    (四)、执行形象亲民化设计
    依法执行、文明执行既是法律对执行工作的要求,同样也是现代执行模式的内在需求。因解决执行难的问题,是一项社会系统工程,需要全社会每一个守法公民积极参与;执行干警的社会形象如何、与公众的关系如何,最直接、最经常地影响公众对社会公共安全工作的态度;得不到公众拥护和支持,执行威力必然大打折扣,执行机关也就难以完成本职工作,而得到人民群众的信任和支持,群众就会自觉地或者在我们组织指导下完成许多必不可少的重要工作,也就等于延伸了现有执行力量。人民群众的了解、理解、重视和支持,是增强执行能力的真正的力量源泉。近年来的执行工作实践也已证明,执行宣传工作做的好,就能有效的改善执行环境,赢得人民群众对执行工作的支持,执行机构就能做到情况明、信息灵、效率高,工作有主动权。因此,执行工作要重视执行公共宣传,充分利用各种媒体手段,宣传执行成绩,改善执行形象,密切群众关系,以延伸执行威力。具体来说,1、抓好执行前的法制宣传工作。在采取强制执行措施前,在向当事人传达有关法律文书时,告知当事人执行风险,督促其自动履行债务。2、抓好执行中的法制宣传教育。执行中,根据当事人的实际情况,有的放矢地做好被执行人的思想工作,开展扎实有效的法制宣传工作,以此配合执行工作的顺利进展。3、抓好多方位的法制宣传,营造良好的执行氛围。对重大疑难案件的执行,及时通报情况,采用公开曝光、公开悬赏的方式,争取党政机关与其他政府部门的支持与配合,争取人民群众的理解与支持,减少执行阻力,化解执行矛盾。4、在执行结案阶段,采取公开发放执行款、公开拘留被执行人的活动,显示执行威力,展示执行成果,威慑规避法律执行的被执行人,扩大执行的社会效果,创造良好的执法环境。宣传执行干警依法办案、文明执法的良好风貌,让人民群众了解执行工作、参与执行工作、监督和支持执行工作,使执行工作处于多角度、全方位的监督之下,达到以公开提高效率,以公开来保障公正,以公开来促进廉洁的目的。执结案件以建立威信、规范执行来减少矛盾、文明执行以争取支持,这是切实增强执行能力的三大主要途径。执行工作应当更加重视执行群众化基础。重视执行人员的形象建设、塑造良好执行环境,保障执行工作与改革的外部环境。
    (五)、执行管理的流程化思路
    工作管理是一门科学,管理出效率、出警力、出战斗力。管理是不需投入的投入。执行管理是对执行全部过程进行合理、科学、有序的规范,是借助科技手段现代先进的管理方法,对执行实施流程管理,将执行流程控制权与实体执行权分立,起到了分权制衡的作用。执行流程管理通过对执行进程各个环节作出严格规定。能够有效地避免执行超期限、久拖不执、存案积案多的现象问题,使执行始终处于良性循环之中,执行管理趋于有序化。在执行流程管理上,管理人员要多指导,少命令,多暗访,少明查,多目标化管理,少干预措施和具体过程,做到目标明确,手段多样,各显其能,多措并举。提倡因地制宜,因时施策,不断增强工作的针对性和实效性。保证了执行流程衔接顺畅。具体措施是:1、实行执行权分权制约机制。实行执行实施权与执行裁决权的有效分离。明确执行人员在执行程序各个阶段和环节应当履行的法定义务和职责,确保及时立案、及时执行、尽快结案。做到执行管理上互相独立,互相监督,避免执行权的滥用和适用法律错误问题的发生,提高了执行效率和质量。2、进一步建立和完善包括催办和定期通报制度在内的各项内部管理制度,加强法院上下级之间的监督力度,打破执行管理层级限制,扩展执行管理范围。3、进一步完善执行案件信息管理,运用现代化的信息管理手段,增强执行工作的规范化和透明化;促进执行工作的信息基础建设,建立信息共享平台,整合信息资源,打破信息孤岛,实现信息共享。最大限度地降低执行过程的社会成本;使执行法官从繁琐的程序性文书材料中解脱出来,将更多的精力投入外出办案中,提高执行效率;增强当事人对执行环节可期利益的预见性和确定性,实现法律规定范围内法官与执行案件当事人之间的信息对称,全面提升执行工作的办案质量和管理水平。4、进一步建立和完善执行款物管理制度,确保执行款物及时发放给债权人,避免执行款物管理的无序化与混乱化,保障廉洁执行。
    (六)、执行模式改革配套化
    1、适当延长执行期限改革。首先,按照有关执行案件期限的规定,一般执行的期限为六个月,这与适用普通程序的一审审判期限相同,基本上是审判期限的翻版。但事实上,案件的审判程序与执行程序无论从法律内涵、运作模式还是工作难度及当事人的内心期望值上都有严格的区别。执行工作难度远远大于审判工作,审判可以缺席判决,执行不能缺席执行。现行的执行期限规定在一定程度上束缚了执行人员的手脚,使执行人员在案件增多的情况下,疲于奔命,忙于应付,无法把工作做好做细,无法有效的开展工作,甚至为了执行期限而中止执行,既损害了债权人的利益,也损害执行队伍的形象。因此,适当扩大执行结案期限,有利于按照执行案件的特点,提高执行案件的结案率,也有利于保障当事人的合法权益。
    2、设立执行委员会制度。应在中级法院内设立执行委员会制度,由包括两级法院的分管执行工作的副院长、执行局正副局长和正副庭长(主任)参加,根据法院执行案件的实际情况,定期召开会议,研究执行疑难复杂问题、制定执行方案,解决执行案件中的疑难问题。打破单一法院审委会对执行案件的制约,旧有的执行工作管理体制下,上下级执行机构之间同其他审判业务庭一样,仅是审判监督及业务指导关系,并无管理及领导关系。各个法院的审委会讨论的也仅限于本院执行局管辖的案件,不利于提级执行、交叉执行、督办执行案件的适用。新型执行管理体制的建立,旨在打破并摒弃这种互不隶属、各自为政的模式,突出执行工作的行政化特点,强化上下执行机构一体化的趋势,有利于增强执行权行使的主动性。
    3、设立执行日志制度,其主要内容是要求参于执行工作的人员对每一件案件的执行情况以日志的形式客观记录在卷,日志内容涉及每一次执行活动的参加人员,执行时间、地点,会见被执行人,查找被执行财产的情况,案件执行(执结或部分执结)结束,均由执行参与人员签名认可。阳光是最好的防腐剂。执行日志制度可以避免以往执行工作的“透明程度不高,对外沟通不强,外部监督不力”的情况。从外部沟通来说,允许执行案件的当事人进行执行日志查询,能使当事人了解执行案件的具体细节,从而加强了当事人与执行法官之间的积极有效的沟通,了解与信任,保障当事人的知情权、参与权和监督权,增强法院执行工作的透明度。从内部管理角度而言,执行日志制度有利于增强执行人员的责任意识,便于检查执行人员是否存在执行不力的情况,是否遵循“执行措施穷尽”的原则,便于对执行工作的政绩进行考核。执行日志也是执行人员记载执行信息、采取执行措施、作出中止、终结执行的依据,有利于保持执行过程的完整性。
 
结语
    本文就执行模式改革作了的一个大致的设计,因为“任何法治建设的规划都不可能穷尽关于一个社会中法律活动的全部信息或知识”,以至于我们无法构造一个精密的程序设计和安排。完善和重构一项制度,不完全是一个体制的引进与构建问题。”除了受理论研究现状的制约外,它还较多地受制于一国的法律文化传统、诉讼状况、诉讼的整体构造以及国家对诉讼的经济投资等多方面的背景和理念,尤其是一个民族的法律文化精神,扮演着十分重要的角色,构成了现代法治建设的价值基础。处于法治初创阶段,我们的目标应在于构建制度的同时探寻实现公正的出路,寻求如何才能真正达到程序公正与实体公正的双赢,探索如何实现执行模式的正当化与高效化。
    解决执行难与执行乱的问题是一个系统工程,是一个长期而艰巨的任务,其根本出路在于强制执行制度的改革与完善。实践是理论的深化,加强对强制执行模式的具体探讨,有助于强制执行理论的进一步完善,有助于逐步完善民事执行制度,建立一个权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的民事执行体制。可以期望,通过推进执行改革,我们一定能够解决困扰我国执行工作的执行难、执行乱等问题,使执行工作走出困境,步入坦途,为依法治国、建设社会主义法制国家的宏伟事业作出应有的贡献。
 
参考文献:
1、黄金龙著《关于人民法院执行工作若干问题的规定实用解析》,中国法制出版社出版。
2、谷口安平:《程序的正义与诉讼》,中国政法大学出版社1996年版。
3、约翰·罗尔斯著:《正义论》,上海译文出版社,1991年版。
4、《构建执行工作新模式——最高人民法院副院长沈德咏谈执行工作改革》,载2001年7月23日《人民法院报》。
5、章武生著:《司法现代化与民事诉讼制度的建构》,法律出版社2000年版。
6、常怡主编:《民事诉讼法》,法律出版社1994年版。
7、孙平《管理组织论》,四川人民出版社,1996年版。
8、朱福东《管理系统设计》,中国人民大学出版社,1995年版。
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