中山市第一人民法院
理论研究

困境与挑战

困境与挑战

作者:专栏用户 发布日期:2007年8月20日 【收藏本文
法院传统考评体系的反思与重塑
作者  李世寅
 
    内容提要:考评制度是绩效管理中的一项重要内容,其目的是在于通过考评手段客观的评价被考评主体的工作业绩。目前法院系统已经形成了一整套较为合理的考评体系,但仍然存在不少弊端与问题, 是否应该设计一个公正的评议体系对法院进行系统的跟踪管理和全面的客观评价?评议体系的基本指标是什么?本文从法院考评主体的现状做了一粗浅分析,对人大考评、人民群众考评、政府考评、检察机关考评做了列举式的分析,并对考评误区形成的根源做了分析,最后对科学考评法院体系的建立提出了自己的看法与意见,由于考评问题在宏观上涉及司法改革的重要内容,某种程度上也决定着司法改革的前进方向,在微观上涉及如何建立法官的公信力,特别是判决的公信力的问题,要建立起符合司法运行规律的法院考评体系,应当及时突出在司法考评制度建立的重要性与紧迫性。
    考评制度是绩效管理中的一项重要内容,其目的是在于通过考评手段客观的评价被考评主体的工作业绩。具体到法院考评,法院考评的重要目的在于通过保证考评工作公开、公平、公正,形成积极向上、公平合理、有序竞争的激励机制,奖勤罚懒,不断强化法院工作人员的岗位责任意识和敬业精神。通过科学、有效地实施绩效考评规则,为法院的发展与法官真实水平的体现提供了科学依据,促进法官在德、勤、绩、能等方面的不断提升和发展,起到增强凝聚力、提高工作质量和组织效率等目的。经过多年的司法改革,目前法院系统已经形成了一整套较为合理的考评体系,但仍然存在不少弊端与问题,主要在于谁来评议法院?法院的工作应当如何评价?是否应该设计一个公正的评议体系对法院进行系统的跟踪管理和全面的客观评价?评议体系的基本指标是什么?以往沿袭多年来的行政化考评模式如何改革为科学的考评模式,使抽象、形式化的一般考评改变为科学合理的量化考评,如何进一步完善目前在法院实行的工作目标责任考评机制、审判质量效率考评机制、个人业绩档案管理和考评机制、法院工作绩效考评机制。考评机制的核心内容是否应当是制定科学的量化指标体系和实现有效的量化考评?是否能建立一套符合法官职业化规律的法官考评机制,以促进我国法官队伍迈向现代化、专业化?由于考评问题在宏观上涉及司法改革的重要内容,某种程度上也决定着司法改革的前进方向,在微观上涉及如何建立法官的公信力,特别是判决的公信力的问题,要建立起符合司法运行规律的法院考评体系,首先就应当突出在司法考评制度建立的重要性与紧迫性,先对现行的法院考评体系做一全面分析。
    一、考评法院主体的现状与分析
    经过多年的司法改革,现行法院考评体系已经初步形成,并且发挥了相当的作用。法院的地位与形象也大为提高,但目前对法院与法官的考评方式,仍存在不少困惑之处。
    (一)考评误区之一:现存考评主体的多重性应加以改进
    1、人大考评
    人大作为法院的考评主体,法院向人大汇报工作的理论基础来源于列宁的苏维埃政权理论。它规定人民法院对人大的从属关系即人民法院向人大负责以及人大对人民法院的工作评议即人民法院院长定期向人大报告工作、作年度工作报告接受人大评议和表决。人大的监督是宪法规定的,接受其监督是法院的一项义务,也应该认识到人大的监督是对法院工作的支持和促进,因此应主动接受人大的监督,欢迎人大进行监督。实践证明,人大监督对促进法院工作起到了有效的促进作用。但人大考评法院的基本方式即采用审议通过法院工作报告的形式,有待进一步改进其评议方式,理由一:人大考评法院工作,如果人大不通过法院的工作报告会导致何种法律后果[①],在法律上没有明文规定,如何处罚因为人大不通过法院工作报告的机制更是无所依据,至于法院报告人大没有通过法院能否再次提交报告,能否采取救济措施也是一纸空白,这些缺乏具体操作细节的考评方式,使人大评议法院的工作带上了不确定性、含糊性的因素。理由二:人大考评法院工作部分内容指标不科学。人大评议法院工作的一个最为重要的指标就是结案率(其他还有收案结案数字对比等),即以结案率来考评法院的工作业绩。这种考评方式可以以数字形式直观的反映出一个地方的法院客观的工作业绩,对法官素质与整体工作业绩也能起到一定的评估作用,但问题在于,随着司法改革的深入,诉讼程序的日臻完善,经济关系的日趋复杂,人们对公平正义的渴望与法律意识的不断增强,法院与法官在对待司法权力的行使与裁判权的运用上,已经是越来越慎重了,简单的就案办案、突击结案、机械办案早已不合时宜,例如就金融借贷案件,以前制度不完善,可能造成追收银行欠款的案件在一定历史时期猛增,但随着制度的不断完善,欠款案件必然出现下降趋势,而且经过一定时期的清理案件,必然会出现案件收、结案比率的下降,如果考评法院的业绩还是只看增不看减,不客观的分析背后的原因,那必然会得出截然相反的结论。这种考评方式显然不利于正确衡量法院的工作成绩,也明显违反司法运行规律。由此可见,人大考评法院的方式有较大的改进空间。
    2.人民群众考评
    社会主义的人民法院[②],争创人民满意的好法院、人民满意的好法官说明,人民群众也是考评法院、法官的当然主体之一。人民法院当然是代表人民利益,但如何改进人民群众的考评却仍有商榷之处。首先,法学是一门较为精密的,需要掌握一定技术含量的科学学科,如德国就认为法学并不需要每个人都懂,法学还必须是晦涩难懂的,所以读法学的都是社会的精英。而在现有状况下,人民大众对法律的掌握程度是很低的,让对法律知识掌握较少的外行去评价专业知识较多的内行人员,其依据是什么呢?是朴素的阶级感情,还是崇高的政治觉悟?还是压倒一切的集体利益?其次,如果以“人民满意”为标准,其考评主体仍然存在泛化的范围,谁来代表人民,是人大代表,政府官员、当事人还是其它人,这就仍包含了不少不确定的因素;再次,就算是以人民群众作为考评主体,那这样的考评也同样是值得质疑,因为,有胜诉就有败诉,一半对一半,胜诉未必完全满意,也许会觉得应维护的利益未得到全部维护,而败诉自然更加有怨气,觉得法院司法不公。简单的“顺民意”、“平民愤”,就会导致情绪化被助长,专业化的标准被掩盖。正是这种牺牲法治而委求民意!忽视程序的终结而追求无限实质的正义导致了奇特的涉诉上访问题?至于以前报道的有些法院所采取的由当事人选法官,当事人评议法官的做法与已经被否定的行风评议是如出一辙,姑且不论是否不顾客观现实,也不论是否违反《法官法》规定,就从当事人与案件利害关系这一点来看,就难以得出真实客观的考评结果。类似的案件调查回访函、律师调查回访函至今还在有的法院适用,这种意见征求方式在发放范围、意见遴选、意见代表程度方面都值得怀疑,且带有鲜明的主观性、行政性、随意性特点。在利益关系越来越复杂的今天,在法律法规越来越众多,群众法律意识越来越增强的时刻,将考评法院的权力如何交给人民群众?需要的是一整套完整精密的制度设计,应着眼于法院对社会与法制环境所做的贡献的评价,而不能舍本求末,局限于就单个法院办理的个别案件、或者是否从司法系统又揪出了几个“腐败分子”这样简单的考评方式来进行判断。从司法规律的特点来看,司法公正与否的评判标准是专业的,它包括程序公正与实体公正。“民意”与“民愤”虽是重要的参照物但并不是万能的良药。脱离真正民意的泛化考评,对法院、法官独立司法的地位伤害极大,取得的实效往往很小,如何及时改进,使法院的工作业绩如何能真正体现人民的利益,正确理顺独立司法与接受人民监督的关系,仍有待努力。
    3.政府组织的考评
    就如以前的新闻报道那样,政府组织法院参加行风评议,这是典型的行政司法化的例子。以行政手段来干扰司法,宪法规定一府两院的宪政格局,而这种考评,实质上是政府把法律上与其平等地位的法院当成了其下属一个部门、分支机构甚至一个不太重要的部门来予以对待,既有违宪之举,又与依法治国的国策格格不入。最高法院明文规定法院退出政府部门组织的行风评议,显然是英明之举。虽然行风评议法院现在已经成为历史,但由于政府特有的强势地位,对政府牵头组织的类似于行风评议的其他排座次、定优劣的活动,地方法院应当保持一种清醒警惕的头脑,司法行政是不同的范围,这是司法的根本原则。这个纲把握不住,自然在细枝末结上就会陷入被动。当然,区分司法行政,并不是闹独立,在尊重司法的前提下,强化与党委政府的协调关系,对司法环境的优化是有百利而无一害的,但尊重决不等于放弃原则。
    4.上级法院考评
    上级人民法院考评下级人民法院的工作情况或司法质量。同样也是现实中广泛存在的现象之一。上级法院评价一个下辖法院年度工作,通常通过听汇报、看总结、搞检查等方式进行。按照宪法,上级法院与下级法院的关系是监督与被监督的关系,并非如检察院那样是领导与被领导的关系。但实践中,个别上级法院对下级法院的考评却将这种考评方式异化成为  行政色彩极浓厚的领导式的考评,如上级法院监督下级法院的审判质量,通常以改判率与发回重审率作为考核指标,这两项指标虽然沿用相当时间,也发挥了不少作用,但是否改判就一定是错案呢?是否承认上级法院的法官比下级法院法官更具有审判的理性?这样做,会不会进一步加重人们业已存在的对下级法院不信任的情绪和怀疑心理?如此,司法之终极权威何以树立?单纯以改判作为衡量法院的司法质量或法官的司法水平,既不科学,又严重影响了两级法院的关系,现实中就有当事人或律师看中了二审的改判权与终审权,因其缺乏制约,申诉再审又受到一定限制,便扬言一审随便判,二审翻过来,这又进一步动摇了司法权威与人们对司法的公正。而一审法院与法官要避免对自己不利的评价,要不想被改判就直接事先请示上级法院与法官,这又恢复了以前明显违反法律的先定后审、请示汇报的弊端,变两审为一审,个别一审法官抱怨说,干脆消极无为,让案件由二审法官办算了。由于上下级法院之间存在着严格的等级界限,使上下级法院之间也存在明显的行政化。理想化的境界是法官除了法律外,没有自己的上级,每一级法院都应当是独立的。法院之所以设置不同的审级,并不是要建立一种上级控制下级的机制。固然,上级法院可以改变下级法院的判决,但这只是为司法判决增加一道审核程序,使得相关决策更加审慎,减少错误。因此,由上级法院对法院、对案件进行考评同样也是弊端众多,亟须改进。
    5.检察机关的考评
    检察机关行使法律监督权,自然就包含了对法院的监督,监督也是一种考评方式,包括多种形式,如提起民事行政抗诉。但检察机关在宪法地位上与法院是平等主体,在国外,显然是以法院为中心,检察机关只是行使国家公诉那部分职权,没有哪个国家的检察机关对法院可以进行监督或对法院判决进行抗诉。检察机关对法院和法官行使监督权是一种相当不合理的制度。大陆法系国家并不独立设置检察机关而是使之附属在法院系统内,或归属司法行政部门领导;赋予检察机关与法院“平起平坐”地位是我国效仿苏联司法体制的结果,也是现在世界上为数不多的特色司法现象,由于检察机关可以对审判活动进行法律监督,在刑事诉讼中同时享有公诉权和法律监督权,这就在一定程度上妨碍了刑事审判对抗制诉讼模式的运行。使法院在刑事审判中难以做到完全的消极和中立,不得不耗费大量时间和精力去与检察院事先通气和协商,尽量取得意见一致。检察院“既是选手又是裁判”的地位明显地造成诉讼双方地位的严重失衡,从而危害诉讼程序以及诉讼结果的公正性。为了保障法院的既判力,各国鲜有检察机关提出抗诉制度,检察机关考评法院,意在以监督权保障法院的公信力,但却损害了法院裁判的既判力这一法院公信力的主要支柱,必然减损法院的权威性,导致公众对法院的不信任,这样的考评需要废除。[③]
    (二).考评误区之二:结案率情结
    清理未结案件,几乎成为大部分法院年底的固定做法,要力争使今年的结案率高于去年。上级法院也为此专门发文件,下通知,要求各办案部门对清理未结案进程要一月一报甚至一周一报,下级法院也就全力以赴,加班加点,开始清案了。案件要及时清理,“迟到的公正不是公正”,这是正确的。但办案有不同的期限要求,当事人的诉讼权利要予以保护,有关的诉讼程序要走完。如果为了效率去牺牲公平、牺牲程序,如临近年底立的案件,承办人为了年底前结案,大量适用简易程序,限定举证期限,不同意当事人正当的追加变更请求,不去调查取证,不花费时间调解,不化解当事人矛盾。另快速制作裁判的文书,因时间仓促关系,也很可能存在着这样或那样的质量问题。此外,为使未结案数字越来越少,个别法院也会在收案上做文章,年底不收案件或者限制立案,以避免对结案率不利的结果产生。这些做法不顾及案件的审限,其结果不但难以保证案件审判质量,而且致使一些疑难案件超审限的问题得不到解决,容易引起当事人的不满,有损人民法院和法官的形象。避免过分强调结案率,如何充分发挥结案率已有的功能,并避免牺牲客观程序,已经成为不可回避的问题。
    (三).考评误区之三:量化管理的万能作用,数字游戏下的法官考评
    不可否认,作为直观的数字、指标可以清晰地反映工作量,已成为最便利的考评手段。应当说,目前法院所实行的案件量化管理的意图是建立一个结构合理、内容全面、数据真实、结果权威的考评规则体系。推行的目的不仅仅是针对个案进行管理和监督,而且也成为考评法院、法官工作业绩的基本依据。案件量化管理使以往审判管理中一些隐藏着的、被忽略的规律得以清晰化和受到重视,从而为审判管理决策提高依据,有利于客观的评价法院的工作全貌。但由于量化管理从90年代初开始,在全国范围内又逐步实施办案数量定额、办案数量指标化、案件数量提成等管理制度 。有些法院在设定量化指标的时候,步入了“唯量化论”的误区,将很多目前手段根本不可能量化的考评项目强行量化、机械量化。如对法官“德、能”的考评,全部标明分值,看似精确的分数,实际反应的却是考评者模糊的评价。量化考评需要信息技术的支撑。量化考评,需要搜集与整理大量的信息,这对于信息化程度低、管理体系不完善的大多数法院来说,进行这样的量化考评还是有一定难度的。法院审判案件不像工厂的生产车间,当天投入多少原料当天就出多少成品。视案件如满足市场需求、实现法院效益的产品,而法官就变成为了生产线上的司法机器。重视办案本是理所当然无可厚非,但现实情形往往是走向对案件数量的片面追求,以结案率、案件数量来评定工作业绩;在向人大汇报工作时用数据以显示工作成果;以办案数量作为岗位考评和确定奖金津贴的重要依据,俨然成为一些法院工作上的固定思维模式。这种量化管理的工作思路和管理模式存在的弊端和危害是显而易见。
    综上,法院难以独立,法官难以独立,甚至说法院法官都只在为一个考评而疲于奔命,“奔命”,则就不得不把公平正义防止脑后,追求业绩,那公平与正义就成为一句空话。
    二、司法考评错位的原因分析:
    根源一:法院管理上的企业公司化造成了考评以利益为上的误区。
    一方面,不少在司法经费受制于地方的情况下,通过抓案件来提高自身地位和影响力并实现“创收”的利益驱动和绩效要求[④]。另一方面,法院领导按照工厂企业的标准去管理考评法院,如认为立案部门就是接订单、审判部门就是生产流水线、办公室就是后勤服务部门,执行就是催收货款。随着经济的发展,各种各样、各种流派的经济管理理念也进入法院管理的渠道,如ISO9000认证、团队精神、医院管理方式等。形象地说,就是把法院当作案件处理工厂、外贸出口企业了。管理上的企业公司化,直接导致的就是评判上的效益至上论。从司法的特性出发,法院工作应当有与自身地位、角色、属性相一致的工作思路和管理模式。它既不同于以经济效益为首要追求的公司企业,也不同于作为社会经济管理服务者的政府部门。司法权具有消极被动性,并不以主动介入、积极服务为要旨。法官职业的产品是公正和效率。法官也决不是一边输入法条与事实,一边输出判决结果的“自动售货机”。法官不是司法机器,决不能象孟德斯鸠所说的:“吃的是法条,吐的是判决。”而应当成为社会正义的化身和守护人。案件纠纷各有不同,并非可以批量生产制造的产品。对于法院来说,只有坚守公平正义的底线,时刻彰显司法职能,才能应对不断变化的社会形势。对于当事人来说,居中裁判的法官是其形象感知司法运作的直接载体。对于法官而言,置身针锋相对的矛盾交汇点上,其知识水准、业务素质乃至形象、言行等等直接决定了案件的处理质量和效果。只有通过法官特有的职业行为,才能使纸上的条文成为活的法律,使理性的公正成为可感知、看得见的正义。以案件(数量)为中心而忽视人的做法,本身就抹杀了司法的本质属性、案件的差异个性和法官的职业特性。有鉴于此,笔者认为,应当努力纠正以案件(数量)为中心的错位与误区,牢固树立以人为本的理念,终结以案件(数量)中心主义情结。
    根源二:乏科学合理的法院/法官工作综合考评标准和机制,简单套用目标管理责任制和行政管理模式,造成司法行政化痼疾,上下级法院关系行政化。
    根据宪法规定,上下级法院之间是监督关系。但在实践中,由于司法管辖与行政区划重合,法院被按照行政级别格式化,上下级法院不但在业务上突破了监督与被监督的关系,建立了指导与被指导的关系,在行政事务的管理上也存在事实上的领导与被领导关系。上级法院不仅可以就行政管理事务向下级法院发号司令,而且会对下级法院的审理活动进行具体指导,甚至对个案直接下指示。在这种惯性思维模式和以改判发回率衡量案件质量的考评制度激励下,下级法院承办人经常会就某一案件的处理携卷向上级法院请示或征求上级法院的处理意见。这种个案请示和批复,不但违背了“审判合一”的程序原则,而且在审理时间上几乎是成倍延长,甚至说由于上级的指示,导致二审上诉人翻身无望,也导致上访问题层出不穷,司法权威受到严重损害。但不遵循这种方式去运转,那么下级法院的法官就要冒办理错案的风险,其直接后果就是对其审判水平评价的降低与审判权力的剥夺。在个人利益与法的公平正义相互碰撞的时候,舍弃个人利益的勇敢举动还是不多见的,河南洛阳的李慧娟法官与广东四会法院的莫法官已经有了先例。这种行政化的考评还有一个弊端,那就是扼杀了法官灵活运用法律法理进行创造性思维去裁判案件的智慧与勇气,造成判决出来的案件千篇一律,千人一面,没有智慧的火花,没有精湛的技巧,没有平衡利益的创造,也没有化解纠纷的良方,优秀的判决文书呈现的可能性也将会大为降低。法院内部审判管理的行政化模式所造成的评价体系的错位也是一样的效果。
    根源三:司法权异化
    司法权是一种权力,也是一种社会控制力量,但绝对不是唯一的一种力量。司法权与其他权力一道构成了社会现实中权力运转的统一体系。司法权与其他权力(最主要为行政权)之间相互结合、互动促进,共同来实现社会的公平与正义的价值目标。对司法权与其他权力运作互动的评价,也就成为一种重要的评价方式。其他权力与司法权配合的良好,就会对具体行使司法权的法院与法官作出良好的评价。反之,其他权力侵入司法,与司法权碰撞,甚至恶化关系,就会出现如“权大于法”、“以权压法”、办“权力案”、“关系案”等等。这就导致了法律与权力之间的恶性互动、定位颠倒,法律价值的严重扭曲。权力的主导者也就会对法院作出另外一种评价。如何解决司法权与其他权力的不良定位观念,正确认识二者的关系并促成它们之间的良性互动,是一种大的智慧。令人遗憾的是,由于制度的缺陷,法院考评并没有因为轰轰烈烈的改革措施而得到明显的改善。司法仍然被腐败所困扰。形形色色的“司法质量考评”、“院长引咎辞职”等措施的相继出台,一项制度建立起来可能很容易,但废除它却很困难,等到这项制度经历时间,根深蒂固后废除它就更困难。错误的考评制度损害的不仅是某个法院或法官个体的权利,而是整个法治的威严,最后倒下的,也不仅仅只是几个违法乱纪法官,而是整个司法权威。
    根源四:工具性司法
    “法院工具论”是对法院作用的一种片面狭义的理解认识。不可否认,法院作为司法机关,对维护稳定、发展经济、解决纠纷作出了不少贡献。但仅仅因此就将法院局限于工具的层面,本身就是一种对法院的错误评价。这种观点的形成是有历史原因的,过去对法院功能的认识有许多局限,认为法院无非就是为打击犯罪、维护当地社会治安,为经济建设保驾护航,带有很强的功利色彩。法院工具论最大的危害在于使得法院与法官忘记与模糊了司法的真正含义即维护与实现社会的公平与正义,将自己的定位降低于实用工具的层面。法律工具主义泛滥,会导致法治信念丧失。特别是当前社会转型时期,司法活动具有的化解社会信任危机的功能正受到各种不利因素的削弱与挑战,为了克服危机而过分强调法院的服务功能,并以法院实现了多少看得见的,短期的效益来作为评判法院与法官地位与重要性的做法,无疑是一种短视行为。其直接的代价就是损害整个司法体系的完整性与导致司法权威的丧失。司法的存在与行政的存在是天然一体的,是历史形成的,不是可有可无,可大可小的。可以说,工具性司法观点直接导致对法院地位与重要的错位定位。评价法院工作的九个字:多办案,快办案,办好案。虽然有一定的积极作用,但其本身就没有脱离工具性评价法院的俗套。离开了法院的历史使命、未来发展、改革创新的深层次思考,而仅仅定位于具体的案件技术处理上。消除存在于社会各界人士头脑(包括法官自己)中对工具性司法的认识,本身就是一项艰巨的工作。
    三.中国司法评价体系之重构
    审判工作是一种专门化、职业化程度较高的工作,具有自身特有的内在规律和特点。一个科学考评制度的建立,需要具有强大的整合力和广泛的被认同感
    (一)、建立符合司法规律的考评体系
    建立一套规范、科学的法院整体工作的评价体系,是改革的需要,是法院发展的需要。它的建立可避免过去对法院工作评价不全面、不科学的情况,避免一些法院为追求轰动效应而不顾实际地乱改革一气的现象。科学的考评体系体现在三个方面:制度规范化、操作性强、认可度高。考评主题可以分为审判执行案件的数量、效率、效果、质量、时限等五个方面,包括队伍建设、法院管理、工作实绩、廉政建设、调研水平等五个评估维度,设有法院考评组织、法院领导、中层干部、法官、书记员、法警、其他工作人员等评估主体。评估指标设计采用内部与外部、数量与质量、肯定性与否定性、客观与主观、工作与业绩相结合的方式。
    考评方法突出强调法律效果,以法律效果为考评标准,兼顾社会效果。考评能否达到预期目标,不能量化考评的日常事务则按照过错程度追究责任。考评目标尽可能要细化具体,制定相应的考评标准。考评要以司法规律为导向,避免过多的过程指标,考评指标应高度浓缩,重点突出,考评操作要简单容易。
    定性考评与定量考评相结合,以定量为主,定性为辅,借鉴现代企业管理理念,将考评以目标分解的形式具体量化,采取百分制或扣分制,综合分析和统一平衡各项指标之间的权重比例并确定合理的分值。定性上要坚持客观公正,评定的实绩要经得起推敲。要维护考评体系的严肃性,杜绝考评指标的随意增减和考评内容的随意改变,使被考评的法院能从大局出发,从司法规律出发,准确抓住工作重心。
    内部考评与外部考评相结合,以外部为主,内部为辅。既要继续坚持和完善法院内部的考评体系,又要在人大考评监督的基础上,逐步建立和发展公众考评体系,通过构建科学化的考评主体和运用各种先进的考评方法,进一步扩大公众对法院与法官考评的知情权、参与权,以提高考评结果的客观性和公信度。考评结果要与法官的选拔任用、评先创优、收入激励相挂钩,发挥考评的最大功效。凸现考评对审判活动的理性追求,促进法院内部滤化系统的生成,而使整个审判体系成为一个动态的、富有活力、自我更新的良性循环系统。
    (二).突出职业特点,设置考评内容。
    考虑到法官的中立性、审判独立性(即不应受到干扰),主要应当设置职业操守考评、正当程序考评,而对于数量、时限应区别对待,对质量,则应持审慎态度,法官素质参差不齐,统一标准可能不具针对性,如在偏远地方法院,可能法官也不太懂法律,所谓“革命就是请客吃饭”,办错案应当严肃认真对待,或许在经济发达地区,精通法律的法官在实体上处理稍有差池,也许并不是其本身所致,可能因为案情复杂等种种原因,甚至是本身就公正的判决,当事人无异议,却被审监程序提出,因而导致重审或提审或改判等。
    首先,根据法官法的规定,对法官的评价、考评内容包括审判工作实绩、思想品德、审判业务、法学理论水平、工作态度和工作作风。细分起来,其内容主要包括:一是办案数量。首先应当区别刑事、民事、行政、执行等几类不同的案件。还应当区分一审、二审、审判监督和减刑假释案件等。具体内容应包括审结案件数、审限内结案率、当庭宣判率。二是案件质量。重点是改判、发回重审案件、再审改判案件和法定审限内未能结案的案件。三是裁判文书质量。四是解决复杂、疑难案件的能力。五是调研能力。如发表完成文章、完成集体调研课题、参加学术研讨会是否获奖、在学术刊物上发表论文的数量等几个方面进行评定,可采取适当的加分制。六是廉政建设情况。主要考查其是法官与其他工作人员遵守审判纪律和党风廉政建设的有关规定等。
    其次,考评还要进行规范合理的案件分类。要求做到对每一件案件进行量化评分,将案件按简易复杂程度、社会影响度、处理难度等,进一步细化,以提高评分的准确性。
 再次,进行严格科学的分值设定,并对无法正常体现审判的业绩的引入“加权分”制度。虽然法官判案属于精神产品,较难进行量化和分值确定,但设立了分类细致、分值相对稳定、而又保持相对弹性的评分体系,对正确评估法院与法官的工作业绩仍是十分必要的。因为工作绩效具有“多维、多变、多因”特征,绩效要求随组织目标、外部环境和存在问题的变化而经常变化,绩效结果由多种原因引起的。因此,必须根据法院工作的目标、环境和问题,柔性地确定当前的考绩维度作为考绩标准,每个维度的考绩标准通过语言描述的方法,具体明确地表达法院对法官行为、态度和业绩的方向要求,引导法官有弹性地朝目标迈进。不能硬性规定机械、静态的考绩标准。
    (三).考评要树立民主价值观,真正以人为本。
    合议庭、人民陪审员、群众的监督只能体现在程序监督和职业操守监督,坚持以人为本、尊重民意原则,突出审判业绩考评方法的民主性和开放性。以人为本是科学发展观的本质和核心;通过科学考评来促进审判工作,以实现人民群众的根本利益,是我们建立健全考评制度的根本目的。因此,衡量考评实绩必须走群众路线,请被考评对象当裁判,最大限度地扩大考评对象对考评的知情权、参与权、评价权、监督权。主要方式有:
    一是扩大审判知情权,建立多种形式的公示公开制度。结合各地、将考评指标体系、评价标准和完成结果等情况向考评对象公示,落实考评对象的知情权。
    二是扩大审判评价权,建立评议制度。(只能在职业操守如私谋、吃饭喝酒等,以及违反程序的地方评议,至于实体如何,其评议意见不能作为考评法官的参考因素)通过公开评议、个别访谈、问卷调查等方式,最大范围地组织公开评价的工作,充分了解群众对法院法官工作业绩的认可度和满意度,测定工作业绩的“含金量”。
    三是扩大审判监督权。完善正常的投诉监督机制,充分运用专用举报电话和监督电子邮箱,实施考察预告、考评公告,进一步畅通群众对法院法官监督的渠道。
    (四).建立法官业绩档案。
    建立法官业绩档案,将法官的基本信息、裁判文书质量考核、发回改判案件、调解撤诉、信访投诉等各个方面情况记录在档案,同时将平常对法官的监督、抽查、考核情况逐项进行登记。另外,还应当对相关档案的保存和管理工作进行全面和具体的规范,实现岗位责任的明确,做到登记和保存岗位分离、专人管理、完善监督机制。利用先进的考评工具,促进考评效率。还可以通过信息软件系统,实现信息数据录入的便捷化,将司法考评与审判信息化管理有机的结合起来,做到考评信息的实时分析,评价,实现由审判管理指标信息的录入到司法考评结果的瞬间完成并动态更新。只有把考评结果作为对法官立功受奖、评先选优、提职晋级、发放奖金、岗位目标奖惩的主要依据。真正做到奖优罚劣,奖勤罚懒,实行优胜劣汰,以此调动法官的工作积极性,逐步增强法官的全方位的司法能力。
    总而言之,现行考评法官的思想及方法的价值取向是带有一些功利性的色彩的,由于考评的结果对于被考评的法官是一种可能转化成物质的或政治的利益。因此个别人为了通过考评极力造假的现象就会不断发生。但群众的眼睛是雪亮的,阳光同样是最好的防腐剂。通过民主监督,是完全可以避免考评人文精神的缺失,弥补考评数据化的弱点,更好的体现考评的亲民性、增强考评的被认同感,考评制度也就才能更具有生命力。要在继续坚持和完善法院内部的考评体系,又要在人大考评监督的基础上,逐步建立和发展公众考评体系,通过构建科学化的考评主体和运用各种先进的考评方法,进一步扩大公众对法院与法官考评的知情权、参与权,以提高考评结果的客观性和公信度。这样的考评法官体系才能充分发挥考评的最大功效。
 
参考书目:
1.张文等主编:《中国刑事司法制度与研究》,人民法院出版社2000年5月第1版。
2.姚仁安:《试论法官制度的改革与完善》,载《人民司法》1999年第5期。
3.蔡定剑:《法院制度改革刍议》,载《战略与管理》1999年第1期。
4.蒋惠岭:《论法官角色的转变》,载《人民司法》1999年第2期。
5.肖扬:《人民法院改革的进程与展望》,载《国家行政学院学报》2000年第3期。
6.刘青峰:《司法机关:行驶在快车道上的“慢车”》,载《民主与法制》2000年第2期。
7.季卫东:《程序比较论》,载《比较法研究》1993年第1期。
8.张文等主编:《中国刑事司法制度与研究》,人民法院出版社2000年5月第1版。
9.杰勒德·布伦南:《是“为人民的法院”,不是“人民的法院”》,载《人民司法》1999年第4期。
10.安东尼奥·拉默:《法官的角色与作用》,载《人民司法》1999年第11期。
11.吕广伦:《法官考评机制之重构》,载《法官职业化建设指导与研究》2003年第2辑。
12.李修源、骆电:《法官考评机制之重构,》载《法官职业化建设指导与研究》2003年第2辑。
 
[①] 2000年2月,沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议对《沈阳市中级人民法院报告》进行了审议,经表决为获得通过。消息传出后,引起很大反响,对法院工作报告未获通过如何处理,会产生何种法律后果,评估标准如何都产生了不少争议。不通过报告是否会导致司法权威的损害,对司法公正产生负面影响,学者与司法实务届、人大代表都有不同看法。笔者认为,报告是一种行政色彩浓厚的方式,报告内容是对整个法院工作的评价,有时还包括辖区内下级法院的工作,不应以少数法官的腐败而否定整个法院的工作业绩。
[②] 尽管有的学者如贺卫方呼吁应取消“人民法院”的“人民“二字,以示法院中立,但这个状况在短期内估计不会有所改变,与其取消形式上的人民,不如在实质上下功夫更好的代表人民的利益。
[③]据新华社电:乌鲁木奇铁路运输中级法院涉嫌单位受贿罪,被新疆维吾尔自治区检察院指定昌吉州检察院提起公诉,追究该院的刑事责任,这件事情被有关人士认为是世界司法历史上的首次,也是奇闻。笔者认为,检察机关的做法极为不妥,就算是部分法官涉及犯罪,也不能将法院列入被告席位。这种做法对司法权威的危害极为严重,被告乌鲁木奇铁路运输中级法院辩护律师、新疆律师协会副会长曹宏认为,司法机关一旦被判有罪,是否还有权力去行使其审判职能,将成为司法界面临的一个新挑战、新问题。笔者赞同他的观点。
[④]受到社会经济领域各种指标化、数据化工作模式的影响,将法院工作目标数字化并层层细化和分解,形成诸如收案数、结案数、结案率、调解率、执结率、标的额、法官个人办案等等指标,导致盲目的“数字崇拜”、“指标依赖”
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