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原告郑某某。
被告中山市××局。
法定代表人梁某某，局长。
委托代理人黄某某、江某某，该局工作人员。
原告郑某某不服被告中山市××局城管行政处罚，依法向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2012年1月9日向被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年2月16日公开开庭审理了本案。原告郑某某，被告的委托代理人黄某某、江某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年9月19日，被告中山市××局作出中城执罚字[2011]第××2号《行政处罚决定书》，认定原告郑某某于2005年12月至2008年10月在中山市东区××路××巷10号建设住宅时，违反规划部门的报建批复进行建设，遂认定原告的行为属于未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定给予原告罚款17370元的行政处罚。
被告向本院提供据以作出被诉具体行政行为的证据及依据：
1、《现场勘验、检查笔录》及照片2张，以证明被告的工作人员进行现场勘验、检查；
2、中府集用（2011）第21××98号《集体土地使用证》及其附图、原告身份证复印件，以证明被告到中山市土地房产产权档案馆查询违建房屋的产权情况；
3、《建设工程规划许可证》、《建筑工程报建批复书》、报建图纸，以证明原告向规划部门申请建房，规划部门批复准许建设三层，建筑面积为354.56平方米；
4、房屋平面图，以证明原告未按图纸施工；
5、《立案审批表》，以证明被告依法立案调查；
6、《询问调查笔录》，以证明执法人员就违建事实询问原告；
7、《建设项目监督审查意见书》，以证明被告就违建房屋情况发函规划部门，规划部门出具审查意见；
8、《案件调查终结报告》；
9、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及回执，证据8-9以证明案件调查终结后，被告依法告知原告拟作出的行政处罚；
10、原告提交的书面陈述申辩意见，以证明原告的申辩意见缺乏法律依据，被告不予采纳；
11、《行政处罚听证通知书》；
12、听证公告；
13、《听证笔录》、《听证报告书》，证据11-13以证明原告要求听证，被告依法举行听证；
14、《案件处理审批表》；
15、《行政处罚决定书》及送达回证，证据14-15以证明被告依法作出行政处罚决定并向原告送达了决定书；
16、《行政复议决定书》，以证明复议机关作出决定，维持被告作出的行政处罚决定；
17、《中山市××局行政处罚自由裁量量化标准（试行）》节选，以证明被告罚款金额的计算方式；
18、中建造函[2009]5号《关于征询建设工程单方造价的复函》，以证明2008年私人自建房屋的造价为800元/平方米。
原告郑某某诉称，一、《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行。原告的建筑物在2004年开始兴建，在2007年7月底已全部建成，显然，原告的违法行为发生在上述法律实施之前。因此，即使对原告进行处理，也应按照原来法律规定的较低处罚标准作出处理。但被告没有考虑违法行为的发生时间，错误适用了法律依据及高额罚款标准。二、退一步而言，即使被告适用法律正确，但被告的行为也违反法定程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，行政管理部门在处理未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。就本案而言，原告在施工时未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，作为行政管理部门首先应依法责令停止建设，但原告却从来没有收到行政管理部门责令停止建设的通知。在原告办理产权证过程中主动按规划部门的要求前往被告处补办手续时，被告没有意识到存在违法行为却强行对原告处以高额罚款。显然，被告在对原告作出处罚时，本身存在不作为行为的违法事实，其处理程序错误。三、即使原告的行为违法，但其主观恶性及违法行为较轻，危害后果较小，再考虑原告家庭经济条件较差等因素，且村、大队也出具证明恳求减轻处罚的情况下也应对原告作出最轻的处罚。而且，原告的违章面积仅为7.37平方米，按照规划部门称，在5平方米以内是不予追究的，故原告的违法行为极其轻微，被告应该降低处罚标准。为此，原告提起行政诉讼，请求撤销被告于2011年9月19日作出的中城执罚字[2011]第××2号《行政处罚决定书》。
原告向本院提供了如下证据：
1、《中山市建设工程放线技术报告》；
2、《中山市建设工程验线批复书》；
3、《建设工程规划许可证》，证据1-3以证明原告住宅的动工时间；
4、中山市东区××联合社于2011年12月14日出具的《时间证明》，以证明原告的住宅于2007年1月竣工。
被告中山市××局辩称，一、被告认定的违法事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。原告向被告自行申报，其住宅在建设时存在违法情形，请求被告给予处理。被告经立案调查查明原告郑某某于2005年12月至2008年10月期间，违反规划部门的报建批复进行建设。后经被告去函咨询，规划部门出具了“建议予以处罚后补办规划报建手续”的意见。因此，原告的行为属于未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设，但尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应当限期改正，处以罚款。后被告向原告发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知原告相关权利，并应原告申请举行了听证。2011年9月19日，被告作出的中城执罚字[2011]第××2号《行政处罚决定书》。二、原告在接受被告询问调查和在听证会上均陈述其住宅于2008年10月建设完毕，与其在起诉状中陈述于2007年7月底前已全部建成的意见不一致。本案应适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。三、经国法函[2001]36号《关于在广东省中山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和粤府[2003]7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，被告自2003年1月23日起在中山市行政区域内开展相对集中行政处罚权工作，故被告对违法建设行为具有作出行政处罚的职权。四、结合《中山市××局行政处罚自由裁量量化标准（试行）》的规定，被告对原告作出行政处罚，符合公平、公正原则。综上，被告对原告作出的行政处罚决定所依据的事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，应予以维持。
经审理查明，2004年3月30日，中山市××局作出第28××49号《建设工程规划许可证》和《建设工程报建批复书》，许可原告建设位于中山市东区××村总面积为354.56平方米的住宅楼；2005年12月5日，该住宅楼按审批图纸及现场定点放线；2006年1月17日，中山市××局作出《中山市建设工程验线批复书》，批复同意办理规划验线。该住宅楼（钢筋混凝土结构）主体工程于2008年10月竣工，竣工测量面积为361.88平方米。2011年6月，原告自行前往被告处申报其存在违法建设的事实，被告随即展开立案、调查。2011年6月13日，被告前往现场进行勘验，并制作了《现场勘验、检查笔录》。2011年6月23日，被告询问原告并制作了《询问调查笔录》，笔录中，原告确认住宅楼主体工程于2008年10月竣工，但未按报建图纸施工，其擅自扩建面积为7.32平方米。原告在上述笔录中签名予以确认。随后，被告向中山市××局发函询问该住宅楼的建设监督审查意见。2011年7月20日，中山市××局出具“该工程未按图施工擅自封闭南侧部分阳台但未超建筑红线。属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形：建议予以处罚后补办规划报建手续”的书面审查意见。2011年8月9日，被告作出中城执告字[2011]第××2号《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并将文书送达原告。原告向被告提交了书面陈述申辩意见，申请被告从轻处罚。2011年9月9日，被告举行听证。在听证过程中，原告确认住宅楼于2008年10月建设完毕。2011年9月19日，被告作出中城执罚字[2011]第××2号《行政处罚决定书》，认定原告的行为已造成违法建设事实，影响了城乡规划，但尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，遂认为原告的行为属于未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定给予罚款17370元的行政处罚。被告于2011年9月29日将决定书送达原告，并告知其享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。原告不服，向中山市人民政府提起行政复议。该府作出中府行复[2011]378号《行政复议决定书》，维持了被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。
另查，广东省建设工程造价管理总站中山市分站于2009年8月24日作出中建造函[2009]5号《关于征询建设工程单方造价的复函》，提出2008年私人自建住宅（钢筋混凝土结构）的造价为800元/平方米的参考意见。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及粤府[2003]7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第（二）项的规定，被告具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的法定职权。本案中，原告未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，存在未按报建图纸施工，擅自扩建7.32平方米的违法事实，该事实有被告提交的《询问调查笔录》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程报建批复书》、《现场勘验、检查笔录》、房屋平面图等证据相互印证，足以证明。结合中山市城乡××局于2011年7月20日出具的“该工程未按图施工擅自封闭南侧部分阳台但未超建筑红线。属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形：建议予以处罚后补办规划报建手续”的书面审查意见，被告认定原告的行为已造成违法建设事实，影响了城乡规划，但尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的事实，并无不当。因原告的住宅楼主体工程竣工时间为2008年10月，且原告的违法行为自发生之日起至被告发现之日止持连续状态，故被告适用2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告作出罚款的行政处罚，符合法律规定。参照《中山市××局行政处罚自由裁量量化标准（试行）》的规定，结合《关于征询建设工程单方造价的复函》中提出的2008年私人自建住宅（钢筋混凝土结构）的造价为800元/平方米的参考意见，被告予以罚款17370元（建设工程竣工测量面积361.88平方米×工程单价800元/平方米×罚款比例6%），该量罚符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条关于“处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定。同时，被告在作出行政处罚的过程中，已履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的调查、告知、举行听证、送达等程序义务，其作出的行政处罚符合法定程序。因此，被告作出的《行政处罚决定》并无不当。对原告提出其住宅楼于2007年7月底已全部建成的主张， 因原告在《询问调查笔录》和《听证笔录》中均确认住宅楼主体工程于2008年10月竣工，这些意见均是原告在处罚前作出的陈述，能更客观、更真实地反映事实，而原告提交的中山市东区××联合社出具的《时间证明》，因该证明是在原告被处罚后才出具的，且原告的住宅楼位于该经联社管辖范围内，其证明力较低，故本院对其上述主张不予采纳。对原告提出被告未履行责令停止建设的义务，被告存在不作为的主张，因在原告自行申报其违法事实前，被告并未发现原告存在违法行为，且被告是否构成不作为并非本案审查范围，故对原告上述主张，本院不予采纳。对原告提出被告的罚款金额太高的主张，因被告作出的行政处罚符合法律规定的量罚幅度，具体罚款数额亦参照了《中山市××局行政处罚自由裁量量化标准（试行）》规定的标准予以计算，其量罚适当，故对原告的上述主张，本院不予采纳。综上所述，原告请求撤销被告于2011年9月19日作出的中城执罚字[2011]第××2号《行政处罚决定书》的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告郑某某要求撤销被告中山市××局于2011年9月19日作出的中城执罚字[2011]第××2号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑某某交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
审 判 员 杨海芳
代理审判员 梁凌波
书 记 员 欧晓恩
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粤公网安备 44200002443317号
